关于警察形象建设的思考/柳青梅
时间:2024-07-12 07:41:20 来源: 法律资料网 作者：法律资料网 阅读：8937
关于警察形象建设的思考
柳 青 梅
【内容提要】文章通过对影响警察形象的原因进行分析，阐述了加强警察形象建设的必要性，提出了人民警察形象建设的根本目标是“内强素质，外塑形象”。
【关键词】警察形象 建设 思考
人民警察形象代表着国家、政府，是社会关注的焦点。树立良好的人民警察形象，对维护党的领导，维护政治稳定，维护社会安定具有十分重要的意义。加强警察形象建设，就必须双管齐下，坚持“内强素质，外树形象”的方针，在人民群众中树立起可亲、可爱、可敬的警察形象，沟通警民感情，改善警民关系，最终形成警民共治的良好局面。本文拟就警察形象问题作一探讨。
一、警察形象的含义及影响警察形象的原因
何为警察形象？形象是指一个社会组织及其行为通过传播在公众心目中所确立的综合印象，即公众对一个社会组织的全部看法和总体评价。而警察形象则是指人民警察给予人的直观的、具体的、形象化的总看法、印象或感受，即社会公众对警察的总体评价。它是民警价值观念、职业素质、道德修养、廉政意识、服务作风、办事效率、警容风纪的综合反映。警察形象体现了公安机关的精神风貌，是民警内在精神品质和外在行为方式的集中体现，包括仪表形象、纪律形象、业务形象、服务形象和知识形象等。
近年来，公安机关一直在转变管理理念，强调树立新型的、更富人情味、值得信赖的警察公众形象，在加强队伍建设、改变警察形象方面也做了大量工作。如执行“五条禁令”、开展“三项教育”、推出警察卡通形象、警察形象大使等一系列活动，使警察的总体形象有了明显地变化，服务热情、工作规范、执法文明等形象，在人民群众中得到树立。但是，公众眼中的警察形象还是不尽人意，有的甚至不堪入目。究其原因，主要有以下三个方面：
（一）来自公安机关内部的原因。
1、队伍整体素质不高。第一，由于人事管理上进口不严，出口不畅，导致少数素质低下的民警进入公安队伍，影响了队伍整体形象；第二，少数民警受社会不良风气的影响，全心全意为人民服务的宗旨意识淡薄了，世界观、人生观、价值观发生了动摇，反映到职业道德、职业责任、职业纪律等方面，出现了许多社会群众不满意的行业不正之风，问题虽然发生在极个别民警身上，但性质恶劣，后果严重，影响极坏，严重败坏了警察整体形象，破坏了警民关系。
2、日常执法工作不尽人意。一是落后的管理方式，与社会、大众的需求产生较大的距离，机械呆板的工作方法无法适应形势发展的要求，造成群众对公安工作绩效不满意，在一定程度上影响了公安机关的声誉；二是部分民警执法不够规范，以罚代刑、以罚代教、以罚代拘等“三乱”现象时有发生，在群众中造成极坏影响；三是公安宣传工作不力，未能赢得群众的理解和支持。
3、监督制约机制不健全。治警不严，惩处不力，缺乏行之有效的监督制约机制，不能做到有令则行，有禁则止。一方面队伍中少数害群之马未能得到及时处置，不能使得后来者引以为戒；另一方面，无法约束民警的思想、行为，导致民警违法违纪现象屡禁不止。
（二）来自群众方面的因素。
1、期望过高，失望越大。相当一部分群众把民警当作“神”而不是当作“人”来看，他们希望民警是万能的，既是侦察破案、打击犯罪的能手，又是排忧解难、保护社会安宁的卫士。然而，一旦希望无法及时实现，消极的看法就会产生，进而可能转化为负面效应。
2、认识偏颇，混淆视听。在频繁的警民接触过程中，一些群众由对少数民警形象、作风的非议甚至鄙夷而形成对民警群体的错误认识；由对一些民警工作绩效的不满意导致对公安机关职能作用的怀疑；由极少数民警身上存在的违纪违法问题产生对整个公安队伍的不信任。这些有失偏颇的认识因素交织在一起，造成警民隔阂。
3、认知有限，造成误解。由于部分群众法律知识有限，对刑法等实体法有所了解，而对刑事诉讼法等程序法知之甚少，特别是对刑事诉讼中的强制措施和刑罚的执行等有关规定不够了解，以致对正常的警务活动产生误解。例如取保候审、保外就医、假释、监外执行等正常法律措施，常因人犯“复出”而被群众误解为徇私舞弊的司法腐败行为，由此产生不满和对立情绪。
（三）来自社会其他方面的原因。
1、行政干预，滥用警力。一是由于公安机关执法权限较大，一些地方党政部门往往将公安机关当成万能钥匙，其他部门一遇上难办的事就让警察去管，无形中扩大了公安机关的对立面，从而损害警察形象；二是非警务活动过多，损害警民关系，影响民警的执法形象。
2、鱼目混珠，损害形象。六、七十年代，穿制服、戴大盖帽的行政执法者唯有公安一家，在老百姓眼里公安机关就是“大盖帽”，代表的是政府形象，有着绝对权威。改革开放以来，随着社会主义法制建设的逐步完善，各类行政执法人员不断增多，工商、交通、财税、城管、卫生及联防保安等各式“大盖帽”满天飞，由于素质参差不齐，加上假冒警察招摇撞骗，严重影响了“大盖帽”在群众心目中的整体形象和威望，也使公安机关的形象受到损害。
3、保障不力，经费不足。首先，因公安经费保障不足，使正常工作无法开展，“以罚代刑”、“以罚代拘”现象时有发生，在一定程度上影响了警察的文明执法形象。其次，警力不足，任务繁重，战役过多，超负荷工作，而经济利益却得不到保障，挫伤了广大民警的积极性和工作热情，影响了民警的执法服务形象。
二、加强警察形象建设的必要性
公安工作与人民群众息息相关，公安机关是党委政府与群众间最主要的沟通桥梁。民警是公安机关联系和伸向社会公众的触角，扮演着党委政府的公共关系人员的角色。公安民警的形象直接影响着党和政府以及公安机关的形象。因此，建立人民警察的良好形象，意义重大。
（一）加强人民警察形象建设是新时期公安机关完成新的历史使命的需要。“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”是公安机关在新时期肩负的三大政治和社会责任。没有良好的警察形象，公安工作就不可能得到广大人民群众的理解和支持，就不可能完成任务。只有加强警察形象建设，才能造就出一批适应新形势新任务新要求的合格人才，才能从容应对并正确解决各种复杂问题，更好地完成公安机关的光荣使命，为全面建设小康社会做出公安机关应有的贡献。
（二）加强人民警察形象建设，是深入贯彻和努力践行“三个代表”重要思想的需要。人民警察的宗旨是全心全意为人民服务。“三个代表”重要思想以实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益为出发点和落脚点，“全心全意为人民服务”反映了“三个代表”重要思想的根本要求，与其一脉相承。通过形象建设，人民警察可以更好地为民、爱民，让人民满意。
（三）加强人民警察形象建设是实施依法治国方略的需要。随着我国依法治国方略的深入实施，法律体系越来越完善，人民群众的法律意识越来越强，对人民警察的要求也越来越高，警察的言行不当也越来越容易引起广大群众的误解或纠纷。因此，只有良好的警察形象，才能更好地推进依法治国进程。
（四）加强人民警察形象建设是树立新形势下警察公共关系理念的需要。加强警察形象建设，有利于不断促进警察与社会各阶层群众的沟通，实现警察与群众零距离接触，在与群众密切接触中树立和改善人民警察形象，在经常沟通与交流中达到对公安工作的理解，从而树立警察公共关系新理念，使专门工作与群众路线相结合方针在新形势下得到更好的贯彻落实。
三、人民警察形象建设的目标
警察形象应是人民公仆形象，让人民满意的形象。因此， 人民警察形象建设的目标就是提高全体民警的思想道德、科学文化素质和身体心理素质，树立起诚心为民的公仆形象、严格执法的文明形象、爱岗敬业的良好形象和安于淡泊的廉洁形象。加强人民警察形象建设，改善警民关系，就必须与时俱进，坚持“内强素质，外树形象”的方针，多策并举，多管齐下，使人民警察高大形象在群众中不断得到升华。
（一）内强素质。
俗话说：“身正不怕影斜”。说到底，一个部门的形象是自己树立的，警察形象的好坏不是由别人吹捧或批评所决定的，是警察自己掌握着形象毁誉的“切换键”。因为，警察形象中的仪表形象、社会形象是外在的，而服务形象、执法形象是内在的，内因是变化的根据，外因是变化的条件，内在形象决定和制约外在形象，而内在形象又是由素质决定的。因此，要塑造良好的警察形象最重要的是练好“内功”，在提高素质上花气力，着重提高警察自身素质和管好警察自己。
1、提高民警思想认识，不断增强五个意识。一是服务意识。随着我国市场经济体制的逐步发展和完善，特别是入世之后，政府的职能已由“管理”向“服务”转化。对于公安机关来说，“服务”决不是警务工作份外的负担，而是一种法定的、必须履行的职责，是应该提倡的职业精神和美德。因此，新时期的公安机关是集专政、打击、管理、服务于一身的多元职能的公安机关。民警只有树立“管理就是服务”的理念，寓管理于服务中，才能更好地履行自己的工作职责，让群众满意。二是宗旨意识。随着时代的发展，社会对人民警察的执法水平和服务质量要求更高，只有增强宗旨意识，认真思考和研究工作中遇到的新情况、新问题，改进工作方法，完善服务态度，提高办事效率，更好地为人民群众服务，才能树立起人民警察诚心为民的公仆形象。 三是“诚信”意识。随着社会主义市场经济的深入发展和我国加入世贸组织，社会“诚信”问题越来越受到社会各界的普遍关注。所谓“诚信”，就是诚实守信，即诚心为善并付诸实践，履行承诺而取得他人的信任，这是党委、政府和广大人民群众对公安机关的一贯要求，也是我国加入WTO后的公安工作更好地服务于改革开放和社会主义现代化建设的需要。公安机关作为党和政府与人民群众之间联系的桥梁和纽带，公安机关的信用是政府信用的重要组成部分，直接关系到政府的形象和声誉。因此，公安机关既要做社会信用体系的管理者、维护者，更要成为社会信用体系的示范者、实践者。四是法律意识。随着社会经济的迅速发展，物质生活水平的不断提高，人民群众追求平等、尊重的意识也越来越强烈，对公安机关依法行政、文明执法方面的要求也越来越高，对公安队伍整体素质提出了新的要求。“依法治国”是我国的基本方略，“尊重法律、保障人权”是现代警察所必须树立的执法理念。只有这样，才能做到执法为民，实现司法公正，在群众心中树立人民警察严格、公正执法的文明形象。五是形象意识。形象无处不在，无时不有。形象反映素质，折射作风，表现文明，影响声誉，影响环境，所以有人说：“形象重于生命”。“树立公安民警的良好社会形象”，这既是胡锦涛总书记对公安机关提出的最新要求，也是公安大讨论要实现的一个重要目标。
2、建立健全规章制度，规范警务活动和民警管理。良好的形象，要靠制度规范和制约。只有通过对公安机关的工作、行为、装备进行规范，有效提高队伍的工作效能，重塑“文明之师、威武之师”，才能有效改善警民关系，实现警民共治。一要继续贯彻落实“五条禁令”、《人民警察内务条令》，加强警容风纪形象建设。警容风纪是警察形象和素质的外在表现，是展示警察风貌的窗口。人民警察讲究礼仪，保持严整的警容，目的在于展示公安机关的优良作风，做到举止文明，令行禁止，朝气蓬勃，雷厉风行，在行为举止方面显示出人民警察的威严，把他们铸造成新时代人民卫士。二要健全业务培训机制，落实业务知识培训制度。只有通过多种形式的严格培训，有效提高民警政治素质、法律素质和实战技能，才能保证执法水平和执法质量，改善执法形象。为此，要努力提高队伍的科技水平、执法水平、行政管理水平和口才交际能力。三要建立健全人事管理制度，使民警队伍始终充满生机和活力，保持队伍纯洁。要大力推行岗位目标责任、末位淘汰和竞争上岗、双向选择等制度，增强广大民警竞争和危机意识，充分调动民警的工作积极性、增强民警的岗位责任感和荣辱感，以良好的工作姿态树立人民警察爱岗敬业的良好形象；要以“治长”为重点，以“从严”为核心，建立健全从严管理队伍的制度，坚持教育与处理并举，对民警实行“严治、严管、严教、严查”，加大对违法违纪问题的查处力度，从根本上改善公安机关的执法形象和服务水平；要建立健全用人制度，严把“进口”，畅通“出口”，严格执行“凡进必考”制，从源头上把住进人关，大力清理不合格人员，下大力气治理和解决刑讯逼供、滥用职权等问题，并将其与“治警打假”有机结合起来，确保队伍纯洁。
3、解决经费保障，改善警察形象。解决经费保障，让警察不再有后顾之忧，势必极大的调动警察依法履行职责的积极性，确保社会安定和维护人民群众利益，促进治安环境的进一步好转，有利于改善警察形象，密切警民关系，意义重大。
4、提高公安工作绩效，努力创造安定的社会治安环境。社会稳定是发展先进生产力的必然要求，是繁荣先进文化的必然要求，是实现最广大人民群众根本利益的必然要求。公安机关必须牢固树立稳定第一的思想，把维护稳定置于头等重要的位置，充分发挥公安机关的职能作用，依法严厉打击刑事犯罪，依法严格治安管理，保护国家、集体财产安全和人民群众的切身利益，维护良好的治安秩序。这是树立人民警察社会形象的基本要求。
5、落实警务公开制度，加强和改进工作作风，促进形象转变。警务公开是把为人民服务承诺落在实处，使为人民服务具体化和规范化。实施警务公开，提高公安工作的透明度，减少公众和警察合作的盲目性，增加了公众对警察的理解和支持，有利于警察加强服务意识和提高工作质量，促进形象建设。
（二）外树形象。
俗话说：“三分长相，七分打扮”。要树立起良好的警察形象，除了警察自身表现要好外，更要借助外力，提高警察的影响力。外树形象，简单地说，就是运用警察公共关系新理念，展示现代人民警察新形象，即提高警察组织自身的影响力，为社会提供最佳服务，树立良好的组织形象，争取更大更多的公众支持，获得最佳的组织效益和社会效益。
1、加强与外部的沟通联系，争取各种组织、团体和社会公众的支持与协助。一是要与人大、政协以及人大代表、政协委员和公安机关聘请的党风警风监督员保持密切联系，经常听取他们对公安工作的意见；二是要经常与纪委、监察、信访等部门保持联系，与基层党委政府、企事业单位密切合作，征询意见；三是要加强与民间社团的联系，邀请他们前来参观、座谈，获取他们的支持；四是要深入社区、农村，充分发挥人民群众的监督作用，通过请人民监督员、设立民警违纪举报投诉电话，邀请舆论监督等形式来充分发挥人民群众监督作用，改进警察队伍中的不良作风，促进人民警察形象建设。
2、利用新闻媒介，增强公安工作的透明度。新闻媒介主要指广播、电视、报纸、杂志、书籍等大众传播工具。公安机关要充分利用报纸、刊物等传播工具，宣传公安工作。一是要向社会宣传有关公安工作的法律法规，通过宣传教育，使警民在“有法必依，执法必严，违法必究”上达成共识，从而为公安工作提供强有力的舆论支持，创造一个有利于严格执法的社会环境。二是要大力宣传公安机关在履行职能方面所做的大量工作和取得的成绩，既要宣传民警的工作，也要反映民警的疾苦，以唤起群众对民警的理解，加深警民之间的感情交流。三是要大力宣传公安队伍的模范典型，挖掘题材，创作精品，教育感染群众，让群众真正了解公安民警、信赖公安民警。四是要向群众公开和宣传公安机关的办事制度，提高工作透明度，构筑一个有利于密切警民关系的社会环境。五是要正确把握舆论导向，坚持正面宣传为主，减少公开曝光，防止产生负面效应。六要要开设与民沟通的渠道。如设立警民论坛，征集交流话题，搭建警民心与心沟通的桥梁，组织开展亲民活动，实现警察与群众的零距离接触，加强沟通，促进理解，树立形象。
3、要建立形象危机处理机制。公安机关应建立起形象危机处理机制，指定专人，保持与各种宣传部门的密切联系，及时跟踪和分析新闻媒体和网站关于公安机关的舆情动态，发现危机苗头立即采取措施。对于在社会上造成较大影响的公安负面报道，要及时沟通情况，尽快调查处理，并主动与宣传部门和新闻媒体协调，表明公安机关对问题的态度和处理的决心；对于经调查属实的报道，及时通过新闻媒体公开处理结果，消除负面影响；对于经调查不属实的报道，迅速通过新闻媒体澄清事实真相，以正视听，防止负面炒作。
总之，人民警察形象建设是一项长期而艰巨的任务。只有抓好人民警察形象建设，才能永葆警察形象的正义性、纯洁性、公正性。公安机关必须高度认识新形势下加强警察形象建设的重要性和紧迫性，积极探索转变警察形象的长效机制，适时进行警察理念创新、制度创新、文化创新，把警察队伍真正建设成为让党放心、让人民满意的高素质队伍。
（作者柳青梅系福建省大田县公安局均溪派出所科员366100）
论述社区警务制度资源
北安市人民法院—王鹤丹
社区警务作为一项警务战略在全国实施，得到了各地区的积极响应，但一些地方在社区警务建设过程中，没有进行科学的调查研究，在不了解社区构成、本地区治安复杂程度等诸多要素的情况下就匆忙实施;还有的地方受传统思维定势的束缚，缺乏改革创新、锐意进取的精神，“穿新鞋走老路”，日常社区警务工作缺乏规范性，对社区警务的实施缺乏有效的计划和安排，这些都不仅影响到社区警务工作的具体落实，而且影响到社区警务的深化改革和发展进步。加强社区警务制度资源的开发，就是要坚持以制度建设为主线，改革社区警务运作机制，积极建立社区警务长效机制，开发挖掘制度资源，进一步明确社区民警工作职责，紧紧抓住重点环节，推进社区警务工作日常化、规范化、程序化和标准化，努力实现社区警务持续发展，进一步明确社区民警“干什么”的问题，要以“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”为标准，加快社区警务制度资源的开发和创新，进一步提高社区警务标准化管理水平。
诺斯认为“制度是个社会的游戏规则，更规范的讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约”，他将制度分为三种类型即正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制 。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束；非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成世代相传的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素；实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。这三部分构成完整的制度内涵，是一个不可分割的整体。
社区警务资源包括制度资源、民力资源、财力资源、警察人力资源、信息资源等等，它们发挥资源作用的过程中，构成一个不可分割的整体。社区警务制度资源是为保证社区警务正常开展和社区警务目标的实现，建立的与社区警务有关的各项规章制度。一般来说，制度资源都具有以下一些特征：一是制度的可开发性;二是制度的基础性;三是制度的整合和配置作用;四是制度的可持续性和再生作用;五是制度内容的丰富性 。社区警务制度资源同样具有其基础性、可开发性和配置整合作用等特征，相对于其他各种资源的开发来说，制度资源又是最基础性的，“无规不成圆”，制度资源是保障其他资源有效开发和利用的前提，其他资源都需要制度来保障加以贯彻落实，因而，对社区警务制度资源进行科学、合理的开发利用对于提高社区警务的标准化管理水平具有重要的意义。
社区警务是预防、控制犯罪与满足社区几社区民众生活、生产、安全需要、（良好有序、安宁融洽的社区生活环境）的结合体 。这一结合体以社区为中心，以邻里为依托，以问题为向导，以开发社区资源为手段，以预防、减少违法犯罪 ，增强公众安全感，提高社区治安防空能力为目的。因此，社区警务制度资源的开发与利用离不开社区民警和社区民众，更决定于社区警务理念。1、 民本理念。儒家的民本主义认为“天生民而立君以为民也。”意思是指百姓民众可以选择自己喜爱的 人为君主，而被推选上的君主必须为百姓办事。民本主义表现在对民众的重视和关注上历来主张“重民”“爱民”“以民为本”。人民群众当家作主被最高的法律文本——宪法所确立，具有至高无上性。因此，“一切为了群众，一切相信群众，一切依靠群众”，从来就是社区警务工作的根本出发点和落脚点。也就是说，社区民众不仅是预防犯罪、控制犯罪、打击犯罪的有生力量，更是社区警务工作的服务对象。只有这样，才能真正体现全心全意为人民服务的宗旨。社区民警作为社区警务工作的向导，其在社区警务的自我完善与发展过程中所展现的正是“我为社区民众管治安”，而不是“我为社区治安管民众”这样一个全新的社区理念。2、创新理念。美国警务专家黑尔曾指出：社区警务要求警察是一个拥有多方面才能的人，他必须以富于想象力的新方法去处理广泛的与社区科学相关的多种问题 。的确，由于社区环境的差异，社区文化、经济与人文背景的不尽相同，同一社区的社区内外部环境也在不断地发展变化之中，因而社区警务不可能存在统一的标准，只能是各个社区民警在警务活动统一规范的原则的指导下，根据本社区的不同情况，因地制宜的确立本社区的警务模式。这就需要有更多的社区民警以创新的理念来指导自己的警务实践。而这就首先要求社区民警要具备创新的能力，才能进行创新活动。因此，广大社区民警在工作中逐渐形成的”宁要创新的失误，不要守旧的平稳“和“鼓励创新，宽容失败；鼓励实践，宽容失误”等创新理念，对社区警务制度开发是有指导和借鉴意义的，也只有这样，才能使社区警务工作与时俱进并不断地适应变化万千的社会治安形势的要求。3、服务理念。从公安派出所改革到社区警务机制的确立，首先涉及的就是派出所定位问题。这个问题几经变迁到现在已具体体现于“防范，服务，管理，打击”这8个字上。因为衡量公安机关工作好坏的根本标准是群众对社会治安的满意度。那么到底是发案后去破案、多发案多破案能使群众满意呢，还是根据每个社区的治安特点因地制宜有效地防止案件的发生能使群众满意呢？答案是可想而知的：发案多群众安全感弱，群众自然不满意；发案少群众的安全感增强，群众自然就满意。越来越多的调研结果表明，违法犯罪问题以及任何社会不安定的现象都是各种社会矛盾的综合反应，所以社会治安要靠全社会共同治理，单靠任何一家都是不行的，警察只能充当社会治安的主力军，要根除违法犯罪只能靠“社会治安”而不是“警察治安”。正因为如此，我们才更强调警务工作的服务理念社警务的服务理念可以借用一位模范警察的一句话来表明：“你们任何一点小小的抱怨，都是我们服务的缺陷。我们将极力改善，直到你们满意为此。 ”也只有这样才能赢得社区民众对警察的熟悉、了解、理解和支持，才能使社区警务制度发挥其有效的作用。4、整合理念。社区警务只有通过各方的共同协作，才能发挥资源的最大效应。社区民警不能仅靠警察部门自己来履行这一职责，而要靠社区党组织、居委会以及其他部门组织和个人的共同协作， 公安机关要适当放权，增强其他组织和个人的主人翁意识，不仅如此，社区警务制度不仅要作为资源开发和警务工作的一个方面和有机组成部分来看，还应从社会各个方面，不同层次、全方位、多角度地加以认识，实行多方面的交流，通过多种整合手段达到社区警务的目的。
制度缺乏科学的衡量标准，制度是系统工程，难以用简单数据检测它的效果， 从而造成了个别单位拟订制度、执行制度的目标性不够明确，对制度是否切合实际、有无整合、修订的显得茫然，它带来的后果就是无的放矢， 最终使制度流于形式，无法发挥它应有的资源作用 。目前在社区警务制度的执行中，制度资源发挥其作用显得势单力薄，不能产生明显的经济、社会效益，缺乏一个科学合理的制度标准成为削弱制度资源效应的又一难题 。面对社区公众日益增加的治安需求和相对有限的地方公共财政资源，现行体制下的警察必须解决的最棘手、最迫切的问题是：如何运用适宜的社区治安治理方式降低地方政府和警察提供社区治安产品的成本并充分利用社会资源满足社区公众对治安产品的需求， 取得预期的、令各方满意的社区治安治理绩效。 因此警务制度的科学化才是解决问题的关键，只有通过科学的制度资源的作用，实现低成本高产出，实现资源的最优配置，达到“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意“标准。
制度设计的供需不平衡，传统的社区警务制度的设计习惯于仅仅从供给的角度分析制度变迁， 忽略了需求方的影响。设计从理念到程式规制运行， 特别是重要的治安管理制度创新的供给， 大都出自警察的“手笔” 。大体而言， 几乎大多数重要的社区治安管理制度都是警察在政府的支持下，为解决相关各方的治安利益冲突而创制的。尽管在制度形成原则中要必须吸纳社区公众的意见和建议， 但在社区警务制度设计、制定的实际运行过程中， 社区公众的治安需求始终不能成为社区警务制度的决定性因素， 而且很难转化为制度供给。社区警务制度供给更重要的决定者是拥有制度供给权的警察和政府， 而不是社区公众这个社区制度服务的消费群体。事实上， 只有当警察明确了由一项制度创新得到的预期收益超过采用该制度必需投入的资源的边际成本时， 才可能启动并保障该项制度的创新。而且， 作为制度供给者的警察也不例外， 他们往往更偏好对自身有好处而不是对制度消费者有好处的制度创新， 或者更准确地说， 更倾向于那些主观上为自己客观上能给公众带来好处的制度创新。这样会导致难以解决的问题: 由于政府、警察、社区公众属于不同的利益群体， 各自在社区治安治理过程中的具体利益诉求有所不同， 作为社区治安管理制度的主要供给者的警察通过制度创新获得的收益不可能与政府完全一致， 更不可能与社区公众的收益完全一致。由此而论， 在传统的社区警务体制中， 社区警务制度的供给不会达到社会最佳水平， 甚至很难达到社会满意的水平。
制度运行缺乏可行性和操作性，一是在基层公安派出所原有的管理规定和条例已严重滞后，但又未宣布作废，从而给新制度的出台和执行带来重重困难。很多社区建立的各种制度形式多样、五花八门，很多一些传统的制度 已经不适应新的社区警务实践。二是很多社区不顾社区实际，盲目的乱搬乱套外国的社区警务制度，导致社区警务制度资源的杂乱不堪，许多制度也存在不一致的规定，影响了制度的统一性和权威性。三是很多新制度都只是流于形式，没有在社区中真正的贯彻和落实，操作和执行起来也难，有时迫于检查，也只是走过场做表面文章，应付一下。究其原因主要是现代社区警务理念尚未被完全接受，民警难以适应新时期社区功能发展的需要。由于“重打击、轻防范”等传统警务思想的存在，一些基层社区民警还未完全接受现代社区警务理念，导致很多社区警务制度得不到社区民警的支持和响应，执行落实起来也就更加艰难 。现代警政理论认为:社区警务是一种警察哲学和服务理念，旨在建立警察和社区居民之间更紧密的合作关系，促进警务工作的开展，最终更好地服务社区，服务人民。它是建立在警察与社区居民共同发现问题，提出对策，解决当前存在的各种社会治安问题的基础上，以达成提高警察服务品质和整个社区生活质量的共同目标 。然而由于传统执法理念的影响，现在还有许多基层社区警察认为自己的主要任务是破案、抓罪犯，而把调解社区邻里纠纷，帮教失足青少年，改善社区居民的生活质量等工作看成是政府其他部门的事，从而导致当前部分社区警务难以获取群众的信任与支持。
制度执行缺乏相应的监督机制，我国的社区警务制度已经得到了较大的完善，但在执行和落实过程中，仍存在严重的不足。很多重要的有实际价值的制度在执行过程中变相或者走样，甚至出现了损害社区民众合法权益的现象。社区民警是维系党和政府与社区居民的桥梁和纽带，但在一些社区，由于制度的执行缺乏有效的监督，反而导致社区民警的腐败，严重损害了党和政府的形象，加深了社会矛盾和群体性突发事件的上升。大家比较重视的是利用制度去防治腐败现象，却往往忽略因制度缺陷而导致的腐败根源。因此，建立相应的保障社区警务制度的实施机制迫在眉睫。
谈农民犯罪的特点原因及预防对策
王方顺 李娟
内容提要：农民犯罪率一直居高不下，成为一个严重的社会问题。如果农民犯罪率不降低，刑事案件就会大量存在，严重影响社会稳定。本文笔者结合所在基层法院近两年来所审理的刑事案件，对农民犯罪的特点、原因进行了分析，同时提出了几点预防和减少农民犯罪的对策。
关键词：农民犯罪 问题分析 解决对策
邓小平同志指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳不稳定，首先要看这百分之八十稳不稳定。农村不稳定，整个政治局势就不稳定”。中国农民人口数量巨多，直接关系到整个社会的稳定问题，具有重要的地位。农民犯罪率一直居高不下，成为一个严重的社会问题。如果农民犯罪率不降低，刑事案件就会大量存在，分析农民犯罪问题迫在眉睫，探索扼制农民犯罪对策刻不容缓。
一、农民犯罪的特点
（一）犯罪案件数较多，占刑事案件的绝大部分
垦利县是个仅有21万人口的人口小县，2001年垦利县法院共审结各类刑事案件77件110人,其中农民86人,占总被告人数的78.2%；2002年审结70件90人，其中农民71人，占总被告人数的78.9%；2003年1－8月份审结51件84人，农民占38件58人，分别占总数的74.5%和69.05%。近两年来，农民犯罪人数占刑事案件被告人数的75.38%，农民成为基层最主要的犯罪群体。
（二）犯罪类型相对集中，主要是侵财、暴力、和危害公共安全犯罪
2001年农民抢劫12件19人，分别占总案件数的15.58%、17.27%；盗窃11件19人，分别占14.28%、17.27%；故意伤害12件17人，分别占15.58%、15.45%；交通肇事8件8人，分别占10.39%、7.27%。另有强奸3件3人，妨害公务1件3人，投毒1件1人，破坏电力设备2件6人。2001年，农民侵财性犯罪共有28件47人，分别占总数的36.36%、42.72%；暴力性犯罪共有28件42人，分别占总数的36.36%、38.18%；危害公共安全犯罪共12件18人，分别占15.58%、16.36%。
2002年农民故意伤害9件16人，分别占总案件数的12.86%、17.78%；抢劫3件9人，分别占4.28%、10%；交通肇事24件24人，分别占34.28%、26.67%；盗窃4件5人，分别占5.71%、5.56%。另加其他犯罪，2002年农民侵财性犯罪共有16件25人，分别占总案件数的22.86%、27.78%；暴力性犯罪有13件25人，分别占18.57%、27.78%；危害公共安全犯罪共25件26人，分别占35.71%、28.89%。
2003年农民故意伤害11件12人，分别占总案件数的21.57%、14.28%；盗窃7件11人，分别占13.73%、13.09%；抢劫3件5人，分别占5.8%、5.9%；交通肇事4件4人，分别占7.84%、4.76%。 2003年暴力性犯罪共有14件17人，分别占总案件数的27.45%、20.24%；侵财性犯罪共有15件21人，分别占29.41%、25%。
两年多来，在全部刑事案件中，农民故意伤害刑事案件有32件45人、交通肇事36件36人、抢劫20件30人。故意伤害、交通肇事、抢劫三种刑事犯罪，成为农民常发性犯罪，犯罪案件数和农民被告人数，分别占总案件数的44.95%、39.08%。
（三）被告人以青年为主，并向低龄化和高龄化发展
在2001年农民盗窃犯罪中，年龄小于20岁和大于35岁的各有3人，均占总人数的15.78%，盗窃犯罪平均年龄为27.9岁；故意伤害平均年龄为32.3岁；交通肇事平均年龄为28.2岁；抢劫平均年龄为25.7岁,年龄小于20岁的占35%，小于26岁的占到57.1%。
在2002年农民盗窃犯罪中，年龄平均为41.4岁,不容忽视的是被告人年龄最大的上升为66岁；故意伤害平均年龄为28.7岁；交通肇事平均年龄为32岁,36岁以上的占26%,20岁至36岁的占74%；抢劫平均年龄下降到20.5岁,被告人全部为26岁以下青年。
在2003年农民盗窃犯罪中，平均年龄为29.9岁；故意伤害平均年龄为34.5岁；交通肇事平均年龄为34岁；抢劫平均年龄为27.4岁。
（四）共同犯罪较多，交叉结伙作案突出
在农民犯罪中，多以老乡或同村、亲属结伙为纽带，形成帮派，结伙交叉作案。这些犯罪团伙成员因为相互熟悉了解，往往寥寥数语，就一拍即合，迅速达成犯罪共意，倚仗人多势大，胆大妄为，作案率较高。特别是在盗窃、抢劫、破坏油田设施等刑事犯罪中，多为2人或3人以上的农民团伙作案。在2001年上述三类犯罪中，两个农民共同犯罪占农民犯罪案件数的56%，3人以上农民的团伙犯罪占26%。2002年，2人以上农民共同犯罪占农民犯罪案件数的50%，其中有一6人犯罪团伙，交叉结伙抢劫、抢夺，作案几十起。2003年，上述三类案件两个农民共同犯罪占农民犯罪案件数的61%，3人以上农民共同犯罪占农民犯罪案件数的21%。
（五）被告人文化水平较低，法律意识淡薄
在农民被告人中，文化程度普遍较低，初中以下文化程度的占农民犯罪总人数的70.84%，其中文盲占10.42%，小学占16.67%，初中占43.75%，高中占12.5%，中专或大专占16.66%。农民文化水平低，法律意识淡薄，是容易发生犯罪很大的原因。
(六)犯罪以男性为主，女性犯罪也开始增多，多为新型犯罪
2001年女性农民被告人仅有1人，占总案件人数的0.9%；2002年为3人，占总被告人数的3.3%；2003年女性农民被告人上升为5人，占总案件数的5.9%。女性农民犯罪呈现上升趋势，并多为新型犯罪，出现了贩卖毒品、非法种植毒品原植物、非法经营、妨害作证等新型案件。
二、农民犯罪的原因
（一）农村劳动力过剩，城乡差距增大，大量农民涌向城市，但不能及时吸收安置
虽然我国是典型的农业国，但是农业生产力水平仍较低下，以土地为生的农民收入普遍较低，城乡差别越来越明显，有的农民，特别是年轻的农民，出现明显的心理反差。少数青年农民厌恶面朝黄土背朝天的农村生活，他们有田不种，有活不干，游手好闲，而且崇尚高消费，但又不想通过自己的辛勤汗水来获得劳动果实，容易走上犯罪的道路。也有很大一部分农民，为了过上比较“安逸”的生活，外出打工。不能对大量涌向城市的农民进行妥善安置，有的民工因无技术、生活无保障，从而铤而走险，违法犯罪。
（二）教育不到位，腐朽没落思想乘虚而入
近几年，随着高校的连续扩招，大学毕业生就业压力不断增加，在社会特别是农村形成了新的“读书无用论”。在农村有大量的适龄儿童只上完初中甚至小学，就算“完成学业”。这部分人文化素质低，法制观念淡薄，精神空虚，抵抗能力差。常会因一些琐事而引起争斗，从而酿成大祸。同时，腐朽没落的文化渣滓也乘虚而入，他们禁不住诱惑，学习影视剧中的抢劫、盗窃、伤害等犯罪，闯入法律的禁区。
（三）农村基层组织软弱涣散，不能充分发挥有效作用
由于区位不同和管理差异，在改革开放后，经过二十年的发展，农村经济发展出现两极分化，相应也导致许多农村基础组织软弱涣散，不能有效预防和控制基层违法犯罪。经济落后的村干部，认为政治上没奔头，经济上无实惠，干脆外出经商或者充当老好人，谁也不得罪，对本村事务长期不管不问。条件好点的村，有的村干部抱着有权不用过期作废的思想，贪污受贿，这些行为在招致部分农民嫉妒的同时，也成为部分违法犯罪行为人要挟的把柄。这些村干部对本村个别人的违法犯罪行为不敢管不敢问，甚至暗中与违法犯罪分子打得火热，充当他们的保护伞，助长了少数犯罪分子的嚣张气焰。
（四）农民合法权益得不到有效保护，侵害农民合法权益行为时有发生
农民的经济负担，国家有明确的规定，但是在农村执行的却不够严格，各种名目的税费、集资、提留严重超出农民土地收入承受力。农民离开农村到城里打工，工头老板经常无故苛扣民工的打工费，甚至根本不予兑现。农民无论是在家劳动，还是外出打工，如果缺乏基本的生活保障，就很容易为了生计而走上犯罪的道路。
（五）执法不严，打击不力
一方面, 在政法机关办案经费普遍紧张的情况下，由于受利益驱动，有的机关把罚款当作生财之道，随意执法，以罚代刑，一些本来明显构成刑事犯罪的案件，降格为治安案件办理，作罚款处理了事。交通肇事刑事案件逐年增加，与经济发展、车辆增多有一定关系，但与日常有关单位管理不到位，肇事者受不到严厉的刑事制裁有直接的关系。钱可以买罪，权可以保罪使农民丧失对法律的信任。另一方面，刑事案件破案率较低，破获的许多刑事案件被作为一般治安案件处理，大量的刑事案件“不破不立”，或者“立而不破”，使犯罪受到法律追究的成为个别，大部分不能受到法律的制裁，从而造成了犯罪行为人不被抓获的侥幸心理。
（六）立法滞后，管理无序，缺乏预防农民犯罪的社会联动机制
农民占据我国人口绝大多数，国家有关农民管理的法律和法规却了了无几。目前公安、劳动、工商、民政等部门都有权对外来民工进行管理，但各部门之间缺乏有机联系，存在多头管理、重复管理、分工不明现象。有的部门只收费不管理，有的部门人力有限管理不过来，致使措施不到位，管理形同虚设。目前，有关农民管理的立法远不能满足不断变化的农村新情况，各单位缺乏预防农民犯罪的联动机制。
三、减少和遏制农民犯罪的对策
（一）调整农业产业结构，稳定农业生产，增加农民收入
农民犯罪很大一部分是为了经济利益或非法利益而形成的，只有农村经济发展了，收入增加了，才能通过缓和、解决广大农民需要与社会物质承受力之间的矛盾。基层干部要带领广大农民千方百计调整产业结构，发展农村经济，使农民生活得到改善。必须坚持农村经济体制和市场化改革方向，在资金和技术方面加大政府对农业的支持力度，改革农村经济管理体制和税费制度，减轻农民负担。
（二）加快小城镇建设，大力发展乡镇企业和个体私营企业，增加农村就业机会
加快小城镇建设，大力发展乡镇企业和农村私营企业，不但能够缩小城乡差距，而且有利于解决现阶段农村的一系列深层次矛盾。通过加大农村非农业行业的就业力度，促进农村剩余劳动力的合理分布，以使不愿从事农业劳动的剩余劳动力有事干。
（三）规范执法行为，全面落实社会治安综合治理各项措施，加大犯罪打击力度
严格落实责任制，规范执法行为，坚决避免“以罚代刑”、“以罚代管”违法违规行为的发生。按照社会治安综合治理“谁主管谁负责”的原则，抓好农村治安各项措施，做到任务到村责任到人。充分发挥“严打”攻势，采取集中打击与专项打击相结合的方法，对农村常见多发性犯罪坚决打击，努力提高刑事案件破案率，使犯罪行为人受到应有的制裁。特别是要加强农村基层组织建设，及时做好教育疏导工作，把农民矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。
（四）建立劳务输出输入管理机制，加强对民工的管理
农民犯罪有很大一部分是在缺乏管理的民工中发生的，对农村剩余劳动力应建立“输出有组织，输入有管理”机制，实行综合治理。民工输出地要对外流人员统一组织建立科学的预测、跟踪制度，引导有序、有目的输出。民工输入地也要完善管理体制、用工制度，把进入本地区的外来民工纳入严格的管理和监控，切实保护外来民工的合法权益，为民工创造良好的生产生活条件。
（五）加强教育，努力提高农民的法制观念和法律意识