谁在为农民工社会保障立法

李凌云

农民工是具有农村居民身份而在城镇从事工资性收入的劳动者，他们是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突的客观结果。农民工的社会保障也是中国社会转型时期面临的一大课题。从对农民工一味的管理、限制和防范到对其社会保障权的正视和保护，全国及各地的立法者经过了近二十年艰难探索。如今农民工社会保障立法的社会效益已经初步显现，但是依然面临着巨大的挑战。
全国立法实现突围
2004年对于农民工社会保障立法而言无疑具有里程碑式的意义。
从2004年1月1日起，国务院颁布的《工伤保险条例》正式开始实施，它赋予农民工与城镇职工平等地享受工伤保险待遇的权利，这标志着农民工社会保障全国性立法的开端。
在此之前，全国性的社会保障立法虽然层出不穷，但其适用范围均采取对企业进行列举的方式，而未对职工作明确规定。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，由于农民工具有不同于城镇劳动者的特殊性，这些立法没有就农民工社会保障的特殊权益作出规定，因而事实上缺乏可操作性。而《工伤保险条例》则采取了直面问题的态度。2004年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享受工伤保险待遇进行了详细规定。工伤保险对农民工来说再也不是一纸空文，而是实实在在的权利。
紧接着，2004年7月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》的文件。该文件明确要求各地劳动保障部门，把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。 近日， 建设部又公布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，指出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。
这一连串的立法行动说明，国家对农民工社会保障权的漠视已经彻底转向积极稳妥、循序渐进的维护，针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突围。

地方立法各领风骚

中国的社会保障毕竟是属地化的，国家的法律法规强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工社会保障的地方立法肇始于上世纪九十年代末，进入新世纪后呈现出百花齐放的局面。
“上海模式”是其中一个引人注目的类型。2002年9月1日，上海市政府颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，用人单位全额缴费，外来农民工则享受工伤保险、住院医疗待遇及老年补贴等三项待遇。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。截至2004年底，上海市外来从业人员综合保险的参保人数为209.4万，约占全市外来人员的2/3，有9200多人获工伤保险待遇，其中最高一次性享受工伤保险待遇为44.6万元。
同属于“上海模式”的另一个典型是成都。2003年初，成都市出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，要求用人单位按照非城镇户籍从业人员实际收入的14.5%，非城镇户籍从业人员按照本人实际收入的5.5%来缴纳综合社会保险费。这项社保政策也考虑到了与城镇职工社会保险的衔接。在此之前参加了城镇职工社会保险的，可以按规定转为综合保险，而非城镇户籍在转成城镇户籍后，也可以由综合保险转为城镇职工社会保险。
与“上海模式”实行综合保险不同的是“北京模式”，它建立的是专项保险。北京市于2001年8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时,经本人同意,农民工可一次性领取养老金,并终止其养老保险关系。
同属于“北京模式”的还包括深圳、厦门、珠海、广西等地。
2001年，深圳出台了《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，外来人员只要累计缴满15年的社会养老保险费，并达到退休年龄，就可以像本地户口的员工一样享受按月领取养老金的退休待遇。
1997年厦门市推出了《外来从业人员住院医疗保险暂行管理办法》住院医疗保险费由用人单位按上年度全市社会平均工资总额的4％为外来从业人员缴纳，个人不缴纳。珠海也于2001年8月颁布了《珠海市外来劳务人员大病医疗保险暂行办法》。
2003年12月，广西壮族自治区人民政府通过《失业保险办法》，明确把进城务工的农民工、临时工等纳入社会失业保险范畴，正式享受失业保险待遇，最多可领取24个月失业保险金。农民合同制工人失业后，由失业保险经办机构给其支付一次性生活补助，缴费时间每满１年按当地失业保险金的发放标准发1个月生活补助，最长不超过12个月。进城务工就业的农民按规定缴纳失业保险费的，同样可按规定享受失业保险待遇。
如果说“上海模式”和“北京模式”是面向当地全体农民工建立的社会保障主渠道，那么在此基础之上实行的针对特殊群体的特定风险而实行的商业保险，就成为有益的补充。2004年7月1日起，上海市推出的家政服务综合保险具有社会公益意义的商业保险，年保费为30元，最高赔付额为10万元。如从事家政服务的保姆发生意外伤害身故的，可获最高保险金额。
2004年8月1日起，北京市建委出台了《北京市施工人员意外伤害保险办法（试行）》，要求建设单位将保险费全额交付施工单位，施工单位（总承包单位）依法为施工现场的施工作业人员和工程管理人员办理施工人员意外伤害保险。保险以工程项目或单项工程为单位投保，保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格之日为止。办法出台以后新开工的项目，施工单位必须办理施工人员意外伤害保险，否则到建委也办不了开工证。
上文提到的只是各地农民工社会保障立法的“代表作”，事实上，各地已经出台的或是正在酝酿的相关立法远不只这些，其复杂程度也不是用几大模式能够简单概括的。综观全国，各地农民工社会保障立法呈现出“四个并存”的特点，即综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保险与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存。任何一个地方的农民工社会保障立法都是对上述立法向度的排列组合，因而各地的立法实际上是千差万别、极其复杂的。比如，上海是综合保险、差别待遇、商业保险、整体保障与特殊群体保障的混合物，而深圳是专项保险、市民待遇、社会保险与整体保障的结合体。这都充分体现了各地对农民工社会保险的不同判断。各地异彩纷呈的立法，一方面是践行国家立法的结果，另一方面也为国家的新一轮立法积累了足够的地方经验。

走入困境的农民工社会保障
总体而言，我国农民工社会保障立法处于初创时期，很不完善。
第一，全国立法少，地方立法多。而在地方立法中，地方法规少，多是地方行政性规章或是其他规范性文件，层次低、效力弱，政策性强，稳定性差。
第二，全国立法与地方立法之间，各地方立法之间相互冲突。各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致，因而纵向上不贯通、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障连续性的梦想。
第三，各地农民工社会保障立法实行的效果并不理想，其中突出的问题是“参保率低、退保率高、无法转移”。无论是在实行市民待遇的深圳、海南，还是在实行差别待遇的北京，普遍存在农民工社会保险收缴率低的问题。一方面因为外来人员本身觉得缴费年限不可能达到法律规定的享受条件，因而不愿承担缴费的义务同时也放弃受益的权利；另一方面，企业为了降低用工成本自然也不愿意缴纳或不愿意足额缴纳。实际上大多数打工者仍然游离于社会保险的“安全网”之外。据统计，北京市流动人口参加养老保险的仅有30万人，深圳市参加养老保险的人数为223.57万人，还不到农民工的一半。而深圳每年春节前后都有十几万的农民工办理退保手续，主要是因为目前我国社会养老保险只覆盖城镇户籍人员，广大农村户籍的外来工一旦离开深圳，其养老保险个人帐户无法转回原籍。此外许多民工对社会保障制度心存疑虑，担心交纳的保险金日后会收不回。
第四，基金运营屡出漏洞。社会保障基金本该坚持“专款专用”原则，但是在珠三角地区一些地方政府的巧妙操作下，农民工变成了城市社保基金的“提款机”：以农民工参保名义征缴到的巨额保险费源源不断地填充进地方社保基金，落入本地居民的口袋。同样缴纳社保金，农民工的保障待遇与本地居民却有天壤之别，甚至根本得不到保障。

如何破解历史难题
有学者提出，当前我国改革开放的历史难题不仅仅是“三农问题”，还有“四农问题”，就是“农民工问题”。笔者认为，这一提法非常正确，农民工的问题绝不能等同于农民问题，同样，农民工的社会保障问题也绝不能等同于农民的社会保障问题。农民工进入城镇从事有工资收入的劳动后，就由农民转化成产业工人。但是由于农民工始终徘徊在城乡二元结构的夹缝中，其身份具有特殊性、时代性，又不能简单地当作城镇的产业工人来处理其社会保障问题。
结合我国的国情，农民工的社会保障应当沿着“分步推进，统一规划，及时并轨”的道路走下去。所谓分步推进，就是针对农民工社会保障的诉求程度，首先建立其需求最为迫切的工伤保险、医疗保险，然后再向养老、失业和生育保险推进，这样可以减少齐头并进的经济成本和社会阻力；所谓统一规划，是指国家必须统领社会保障立法的大局，对各地的立法给予具体指导，减少差异性，增加共同点，确保各地同步发展。在此基础上实现全国农民工社会保障立法的统一，破除各自为政、壁垒森严的局面。而“及时并轨”就是在经济发展水平和城市化程度进一步提高的情况下，实现农民工与城镇职工两种社会保障制度的合并，让农民工完全享受市民待遇。这样的“三步走”战略，并非一日之功，可能需要几十年甚至半个世纪才能最终实现。

原载于《社会观察》2005年第6期.

作者简介：
李凌云：法学博士生，中国劳动法学研究会理事，现任教于华东政法学院政治学与公共管理学院。