浅议检察工作一体化的该当性
——以中国特色社会主义制度为视角
湖北省利川市人民检察院 刘玲芳
【内容摘要】：以“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”为要求的“检察工作一体化”是为增强检察机关法律监督的整体效能而推行的工作机制创新, 是检察改革的重要内容。基于对检察制度本质的认识，本文试图将这一创新机制放置于整个中国特色社会主义制度中来剖析，探寻“检察工作一体化”最高的宪法效力和根本的政治渊源，从而论证这一创新机制天然的“皇家血脉”和无可辩驳的该当性地位，以期为这一机制的推行奠定坚实的理论基础。
【关键词】：“检察工作一体化”；中国特色社会主义制度；该当性
一、对“检察工作一体化”的内涵解读
时下，随着我国全面建设小康社会步伐坚定不移的迈进，中国各项制度以科学发展观为指导正如火如荼地进行着改革创新，作为国家政治制度中至关重要的检察制度也从有到无，走过30年的恢复重建并不断完善的风雨历程，在进一步深化检察改革中, 湖北省人民检察院于2006 年12 月出台了《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》，制定、修订了多个配套性制度, 形成了以《指导意见》为主、以配套制度为辅的“检察工作一体化”规范体系。
（一）根据湖北省人民检察院《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》， “检察工作一体化”的总体要求是“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”。 “上下统一”就是要充分发挥检察机关领导体制的优势, 强化上级检察院对下级检察院的领导关系, 下级服从上级, 上级支持下级, 克服检察权地方化、部门化的倾向; “横向协作”就是要加强各地检察机关之间的工作协作, 互通情况, 加强沟通, 相互支持与配合; “内部整合”就是要摒弃检察机关内部各个业务部门各自为政、相互封锁、相互制肘的办案旧模式, 充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势,在工作中加强配合与联系, 形成合力; “总体统筹”就是要强调检察机关和检察工作整体的统一性、有序性、协调性, 检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体, 运转高效、协调有序, 充分发挥法律监督整体效能。
（二）在现行检察机关领导体制与国家政治体制相适应、符合检察工作实际需要的背景和前提下,检察机关首先要在工作机制层面实行“检察工作一体化”,而不是建立与是否实行“检察独立”、“垂直领导”领导体制问题相关联的“检察一体化”。 检察工作一体化机制强调检察工作的整体性、统一性, 将所有检察机关和检察工作作为统一的整体来考虑,不能把整体的一体化分割为各个业务系统的上下一体化或部门的一体化。推行检察工作一体化机制符合宪法规定的检察机关领导体制的要求, 对于发挥检察机关体制优势, 优化检察资源配置, 加强内部协作配合, 形成法律监督合力, 提高执法水平与效率, 增强法律监督能力, 树立法律监督权威具有十分重要的意义。
二、“检察工作一体化”根源于中国特色社会主义制度
（一）“检察工作一体化”在现行法制框架下的逻辑地位
根据我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。在我国，人民检察院是专门执行法律监督的国家机关，它通过行使检察权对各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律实行监督。从以上的法律表述中我们不难得出“检察工作一体化”是以检察权为逻辑起点，其逻辑结构为检察机关的根本价值在于对检察权的行使，检察权的行使要通过履行法律监督职能予以实现，而法律监督职能的实现有赖于基于对检察工作规律性认识而不断深化完善的机制创新， “上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的“检察工作一体化”正是在这种背景下应运而生，旨在通过加强检察机关上下、横向、内部三维整合，形成合力、协调统一从而确保充分行使检察权履行法律监督职能，也就是说，“检察工作一体化”和检察权的行使是手段与目的、服务与被服务的辩证关系，从而科学合理地阐释了“检察工作一体化”的宪法依据，赋予“检察工作一体化”这一理念的权威性。
检察机关履行法律监督职能的根本目的, 就是维护国家法律的统一、正确实施, 维护社会主义法制的统一、尊严、权威, 维护社会的公平和正义。“检察工作一体化”强调检察权的统一行使, 强调检察机关和检察工作整体的统一性、有序性、协调性, 这正是检察机关正确履行职责、维护法制统一、尊严、权威的改革举措和机制保障。在我国的政治法律制度下, 维护法制统一、尊严、权威离不开坚强而有力的法律监督。法制要统一, 首先必须做到法律监督机关的检令畅通, 法制的尊严和权威要以有效的监督作保证。推行“检察工作一体化”机制创新, 就是要通过完善配套制度, 强化改革措施, 使检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间结成统一的整体, 运转高效, 关系协调, 充分发挥整体效能。
（二）“检察工作一体化”与我国国体的关系
马克思主义国家理论认为，国家性质也即国体，反映一个国家的阶级本质，任何国家的实质都是阶级专政、一个阶级压迫另一个阶级的工具。国家作为统治阶级专政的工具，必须通过一定的形式表现出来，国家形式就是一国统治阶级实现国家权力的形式，包括国家政权组织形式和国家结构形式，国家性质在一般情况下决定国家形式，国家形式反映并制约国家性质。
我国《宪法》第1条规定：“我国是人民民主专政的社会主义国家。”包括对人民民主和对敌人专政两个方面的内容，而检察权无论是在英美法系中隶属于行政权还是大陆法系隶属于司法权，它都作为国家权力结构中不可或缺的一部分，对一个国家的国体起着反作用。在我国，实行议行和一的权力模式下，检察权直接来源于人民权力的让渡，为此，我国的检察权肩负着保护人民合法权益的神圣职责，在我们人民民主专政的社会主义国家，要准确、及时、有力地打击敌人，惩罚犯罪，保护人民，必须建立社会主义法制。国家不仅要立法，而且要保障宪法和法律的统一实施。为此，除了由各级人民代表大会行使法律监督权外，还需要有一个专门的机关来监督法律的统一遵循，检察机关的任务正是维护法制、保障民主、加强专政、服务四化。为不断适应新形式的发展，履行使命，检察机关只有不断创新发展，那么“检察工作一体化”正是顺应这一趋势遵循这一规律加强统一，协调高效维护法制统一，维护人民民主。
（三）“检察工作一体化”与我国政体的关系
政体也即国家政治组织形式，是基于国家权力运用的需要而设置的相应国家机关，并在这些国家机关间进行权力配置的国家政治制度。我国实现的是人民代表大会制度，有人民统一行使国家权力，我国的权力配置不同于西方“三权分立”，行政权、立法权、司法权各自独立。在我国“议行合一”的体制下人民统一行使权力的地方是各级人民代表大会，各级国家机关都有它产生并受它监督。
同样，各级检察机关都有同级人民代表大会选举产生，对它负责、受它监督，各级检察机关独立行使检察权，上下级检察机关是领导与被领导的关系。也就是说，全国各级、各地区检察机关并非独立存在，而是作为一个整体统一行使检察权，不受任何国家机关、人民团体和个人干涉。“检察工作一体化”正是检察机关在国家权力配置中的真实镜像，通过推行“检察工作一体化”统筹各级、各部门、各区域的工作, 正确处理检察工作全局与局部的关系, 通过加强上下级之间、各部门之间、不同区域的协调配合, 做到步调一致, 形成合力,有助于优化职权配置、规范执法行为、提高监督能力, 有助于维护检察工作的整体性、统一性, 实现执法办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一, 进而推动检察工作全面协调可持续发展
（四）“检察工作一体化”与我国国家结构形式的关系
我国实现单一制的国家结构形式，全国只有一部宪法，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性。虽然这一制度旨在各级划分行政权，但是我国的行政权、检察权都是受权于各级人大，统一于人民主权，在行政权的配置中我们可以找到相似的依据，各级检察机关上下是领导于被领导的关系，下级服从上级，上级支持下级，统一形式检察权，既维护上级的权威又保障了地方部门的积极性、主动性，充分体现了我们人民民主的国家性质和社会主义制度的优越性。
三、“检察工作一体化”的现实意义
在湖北检察机关全面推进“检察工作一体化”的改革实践中, 这一制度体系充分发挥了优化职权配置的效能, 有力地维护了检察工作的整体性、统一性, 增强了法律监督的整体合力,提高了检察机关的法律监督能力,促进了各项检察工作持续健康协调发展，这一机制必将在今后的工作中发挥更大的价值。
一是可保障我国宪政体制的正常运行。我国的全国人民代表大会是国家最高权力机关,同时行使立法权,有权监督由它产生的行政机关、审判机关和检察机关,从而实现人民主权的统一。“检察工作一体化”是以人民代表大会制度为基础的权力制衡的必然要求。
二是可保障法律的统一正确实施。我国宪法规定检察机关为国家法律监督机关,为了保证法律监督的权威性和有效性,真正发挥检察权的法律监督作用,保障国家法律的严格遵守,客观上也要求检察机关成为一个有机共同体,如果各地和各级检察机关各自为战、自行其是,不能形成法律监督的合力,就很容易受到地方保护主义和部门保护主义以及其他各种势力的干扰,就难以依法独立行使检察权。
三是可保障检察职能的有效行使。法律监督机关是国家法制的守护者,其监督行为必须而且只能以法律为依据。为此,必须保持检察机关及其法律监督活动的独立性和一体化,以实现其超然性、公正性、效率性与有效性。同时,职务犯罪侦查行为是法律监督的必然内容和重要手段,是法律与权势的对抗性较量,其行使尤其需要独立性来保障。公诉权的行使也应当具有独立性。公诉权具有较为明显的司法性,是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉。尤其是不起诉的运用是代表国家确定一个人无罪或因犯罪轻微等原因不追究其刑事责任,这本身就是适用法律并对案件进行某种实体意义处理的“司法行为”。公诉权(包括不起诉权)的司法性质,使检察独立和检察一体化成为公诉权正当行使的应有之义。
四是可保障司法公正和程序正义。检察工作一体化使得检察机关成为一个与审判机关、行政机关相区别的独立机构体系,可增强检察活动的客观公允性;检察机关成为一个有机整体,能提升整体对抗刑事犯罪的力量,增强诉讼活动的有效性;同时整合检察资源,能够有效提高诉讼效率
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市政府信息公开保密审查制度的通知
陕西省汉中市人民政府办公室
汉中市人民政府办公室关于印发汉中市政府信息公开保密审查制度的通知
汉政办发〔2011〕26号
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市政府信息公开保密审查制度》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○一一年四月二十二日
汉中市政府信息公开保密审查制度
第一条 为做好拟公开的政府信息的保密审查，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、 《汉中市政府信息公开规定》等有关规定，制定本制度。
第二条 本制度适用于全市各级行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息拟公开前的保密审查工作。
教育、医疗卫生、金融、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通、通信、邮政等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开保密审查，参照本制度执行。
第三条 机关、单位公开发布信息应当遵循“谁公开，谁审查”的原则、事前审查原则和依法审查原则，严格执行信息提供部门自审、信息公开工作机构专门审查、主管领导审核批准的工作程序。
第四条 对拟公开政府信息的保密审查，应当以《中华人民共和国保守国家秘密法》等有关法律法规的规定及由国家保密局会同中央国家机关确定的国家秘密及其密级具体范围的规定为依据。
第五条 政府信息公开保密审查工作实行行政首长负责制，各单位应当建立健全政府信息发布保密审查机制，依照国家有关规定和本制度的要求，结合本单位本行政机关业务工作流程和特点，明确审查的程序、责任和工作流程。
第六条 各单位不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的下列政府信息:
(一)依照国家保密范围和定密规定，明确标识为“秘密”、“机密”、“绝密”的信息。
(二)虽没有标识，但内容涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或信息公开后可能影响社会稳定。
第七条 各单位对政府信息的保密审查应当依照下列程序进行：
(一)提出政府信息属性
政府信息的制作或获取部门(科室)根据政府信息的内容提出主动公开、依申请公开或者不予公开的属性，并注明理由。
(二)核实政府信息属性
政府信息的制作或获取部门(科室)以“汉中市XX政府信息公开保密审查表”（见附件1）形式送本单位政府信息保密审查机构审查。
(三)保密审查工作机构提出审查意见
政府信息保密审查机构应当自收到政府信息公开保密审查表之日起，7个工作日内给予答复。如需延长答复期限的，应经单位主管领导同意。延长答复期限不得超过7个工作日。
拟公开的政府信息涉及到第三人利益的，审查机构应征求第三人意见，如第三方在规定时间内未答复的，视作不同意公开。所需时间不计算在本条第三款的期限内。
(四)分管领导审查批准
根据本行政机关保密审查机构的意见，主管领导确定政府信息属性。
第八条 不同部门共同形成的政府信息拟公开时，应由主办单位负责公开前的保密审查，并以书面形式征得其他单位同意后方可予以公开。
第九条 己确定为国家秘密但已超过保密期限的拟公开政府信息，各单位应在保密审查确认能够公开后，按保密规定办理解密手续，再予以公开。
第十条 各级行政机关的业务机构在政府信息产生、审签时应标明是否属于保密事项;在进行保密审查时，负责保密审查工作的机构和人员应当提出“公开”、“免于公开”、“需报审”等审查意见，并注明依据和理由。
第十一条 上级机关和保密工作部门接到各单位保密审查工作机构“汉中市政府信息公开保密审查表”（见附件2）后，应在15个工作日内提出审查意见。
第十二条 拟公开的政府信息中含有部分涉密内容的，应按照有关规定进行非密处理，采取属于国家秘密的部分不予公开、其余部分公开的方法进行处理。
第十三条 公民、法人或者其他组织对因保密需要而未公开的相关政府信息存在质疑的，可提请政府信息产生的行政机关说明不予公开有关信息的依据和理由。
第十四条 市保密局应当依法对全市各单位政府信息公开工作中的保密审查进行监督检查，发现违反国家保密规定的应当要求其采取措施，限期整改；发现涉嫌泄露国家秘密的，应督促、指导有关机关、单位进行调查处理；涉嫌犯罪的移交私法机关处理。
第十五条 各单位未建立政府信息公开保密审查制度或执行保密审查制度不力的，由监察机关、上级行政机关责令改正；情节严重的，对单位主要负责人依法给予处分。
第十六条 各单位违反有关规定，公开涉及国家秘密的政府信息，造成泄密事件的，依照有关规定进行查处。情节轻微的，对单位负责保密审查的主管领导和直接责任人依法给予处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第十七条 政府信息公开保密审查所需经费应纳入财政年度预算予以保障。
第十八条 本制度由市政府办公室会同市保密局负责解释。
第十九条 本制度自2011年5月1日起施行。
附件1：
汉中市XX政府信息公开保密审查表（样表）
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拟公开属性： 主动公开 □
依申请公开 □
不予公开 □
不予公开原因：国家秘密 □
商业秘密 □
个人隐私 □
危及国家安全 □
危及国家经济安全 □
危及社会稳定 □
保密审查机构意见
（签字）
年 月 日
主管领
导意见
（签字、盖章）
年 月 日
备 注
说明：此表为本单位内部保密审查时使用。
附件2：
汉中市政府信息公开保密审查表
申请单位：
申请保密审查事项：
单位保密机构审查意见：
（签字）
年 月 日
单位领导审批意见：
（签字、盖章）
年 月 日
上级机关审批意见：
（签字、盖章）
年 月 日
保密工作部门审批意见：
（签字、盖章）
年 月 日
备 注：
说明：此表为政府信息公开事项需提请上级保密审查时使用。