“法眼”看“黑哨”

张钧 马慧健


一、“黑哨”如何？
2001年岁末，中国足坛风云变幻，可谓“让我欢喜，让我忧”。世界杯梦，四十四年终成真；职业联赛，八载春秋出“黑哨”。 时下，中国足球界“黑哨”问题已经引发了一场大地震。究竟何为“黑哨”，想必下边这张“剪影”能让我们一目了然。
——记者：（俱乐部在每场比赛之前）是依据一个什么样的标准来给裁判送钱？
——足球俱乐部老总：最早的标准就是所谓的“行规”-六万块钱。主裁拿一半，两个边裁各拿一万五。通常呢，六万块钱是指获胜的情况下，如果打平可能减半。“行规”之说在圈内已经存在很多年了，无论是新加入的俱乐部，还是老俱乐部，都要遵从这样一个规矩。
——记者：假如一个俱乐部不按规矩办事的话，会出现什么情况呢？
——俱乐部老总：我一开始（刚参加联赛时）是不同意（按规矩送黑钱）的，我认为不能这样做。结果就连续五、六场，一场都不赢，（球队排名）从第一、二直掉到第七、八。
——此前，新华社记者方益波、杨明从浙江绿城和广州吉利俱乐部以及浙江省体育局了解到，有7名裁判在执哨甲B联赛中曾收受“黑钱”，每场数额从3万元到8万元不等，其中包括赛前谈好价钱但最终因没赢球而没有拿到钱的情况。
当几个当事人勇敢地站出来的时候，“黑哨”终于浮出水面。随着黑幕越揭越大，问题暴露越来越严重，人们也越来越关注目前社会上流行的一个话题：由于我国《刑法》上存在的盲点，裁判不属于国家工作人员，所以对拿赃款和吹黑哨的足球裁判无法对应现成的司法条文给予定罪。难道“黑哨”真能钻法律的空子吗？难道“黑哨”真能逍遥法外吗？
二、人说“打黑”
足球裁判拿赃款、吹黑哨的恶劣行为一经暴光便引起社会各界的广泛关注，“打黑除恶”一夜之间成为人们的共识。人们希望看到中国足协重拳出击处理“黑哨”，但是在一个法治社会中，人们心下更希望看到的则是“黑哨”能够被绳之以法1。然而，法律是严肃的，是讲规则、讲证据的，有时合情合理的事情就是不合法。因而，“黑哨”的行为究竟该如何定性，人们众说纷纭。从各家媒体所反映出的情况看，基本可归纳为两种看法（三种观点）：一种是有罪说（这种看法包括“公务受贿罪说”与“商业受贿罪说”两个观点），另一种是无罪说。
1、公务受贿罪说。准确的讲，这个罪名应该直接称作“受贿罪”。持这种观点的人认为应该按照我国《刑法》第385条的规定追究“黑哨”受贿罪的刑事责任。理由是：行业协会有民间和政府两种性质，中国足协是经民政部门批准的、被授权从事国家足球管理的协会，当属政府性质的协会。另外，中国足协履行的是行政管理的职责，从一些具体行为来看，它更像一个行政机关。比如它对违规的俱乐部，可以行使只有国家行政机关才有的罚款权。中国足协授权裁判在场上执法，因此裁判的行为是代表中国足协的“职务行为”，裁判在执法比赛时就是履行公务，根据《刑法》可以很容易地判定其犯有受贿罪。
2、商业受贿罪说。这个罪名准确地讲应该是“公司、企业人员受贿罪”。持这种观点的人认为应当按照我国《刑法》第163条的规定追究“黑哨”作为公司企业人员犯有受贿罪的刑事责任。理由是：表面看，中国足协是国家体育总局下属的一种行业性管理机构。实际上，目前我国的足球行业已非单纯一个行业，更成为一种产业，各个俱乐部都在按照产业或者企业的运行模式进行操作，所以我们现在整个足球的行当，应按企业定性。另一方面，裁判是由中国足协来考核和确认裁判资格，并采取聘用制的形式去执法每一场比赛。他们在执法过程当中，并不是代表他们个人，而是代表中国足协，或者说是代表足球行业、足球产业的管理机关，行使一种管理权。因而，无论裁判本人是兼职还是专职，他们在行使裁判职务过程中的行为都应该定性为公司企业人员的行为，他们在履行职务时收受“黑钱”，就应该按照公司企业人员受贿罪来定罪。
3、无罪说。持这种观点的人认为目前我国《刑法》在贪污贿赂罪犯罪主体的规定上有盲点，而对于商业受贿罪犯罪主体的规定又显得过窄，因而不能追究“黑哨”的刑事责任。理由是：中国足协属于社会团体，足协聘用的裁判不能定性为履行公务。根据“法无明文规定不为罪”的无罪推定原则，不能给“黑哨”定罪。
对于上述三种观点，我们认为前两种观点均有不妥之处，最后一种观点虽然可取，但其论据又不是很充分。以下是我们对于“黑哨”行为性质的分析。
三、“打黑”之我见
（一）、法理分析
1、“黑哨”行为的无罪性。
首先，看我国《刑法》的相关规定。我国《刑法》中规定的受贿罪有两种。《刑法》第163条规定，“公司、企业人员受贿罪，是指公司、企业人员（通常为董事、监事、经理、会计等人员）利用自己的职权便利收受客户贿赂的行为”，通常被人们称为“商业受贿罪”；《刑法》第385条规定，“受贿罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为”，通常被人们称为“公务员受贿罪”。这两条受贿罪的共同特征都是利用职务便利为他人牟利，区别主要在于犯罪的主体不同。另外，由于侵害的社会客体不同，所造成的社会危害性严重程度不同，从而量刑的幅度也不同，后者最高刑可判死刑；前者则最多判15年有期徒刑。
其次，看中国足协的性质究竟是什么。众所周知，由于我国的特殊情况，中国足协和中国足球管理中心是一班人马、两块牌子，后者是官方机构，但中国足协在民政部注册的是社会团体，不具有官方性质。尽管中国足协的主要工作人员都是由国家体育总局委派，甚至具有一定的国家行政级别，但足协对俱乐部、运动员、裁判以及各项赛事所实施的管理活动毕竟只是一种国际惯例性的行业管理行为。此外，根据我国有关法律规定2，公司和企业都是商品生产或经营单位，有别于国家机关、社会团体。这么看来，中国足协显然也不是公司或者企业。
再次，看裁判执法比赛行为的性质。执法中国足球联赛的裁判大多是业余身份，由中国足协组织，参与联赛的场上执法工作，并领取一定的执裁补贴。如果我们非要把国家公务人员的身份往裁判身上套，就有些牵强附会。因为国家工作人员最重要、最根本的特征，在于他的工作是履行公务，而足球裁判活动无论如何不能说是一种国家公务活动，不能视为是对国家进行管理的活动，这是显而易见的。
综上，我国《刑法》对受贿罪主体的要求，要么应是“公司企业工作人员”，要么应是“国家公务员”。在对前者的认定上，我们认为，中国足协既不是公司，也不是企业，当然足球裁判员就不是公司企业人员；在对后者的认定上，我们认为，即使将中国足协视为受民政部委托履行国家行政管理职能的政府性协会，但由于裁判的执裁活动不是国家公务，所以作为被足协所任命、指定或委派的，在各项赛事执裁的裁判也绝非国家公务员。由此，我们认为，虽然从立法精神上来看，足球裁判受贿、巨额受贿无疑是犯罪行为，但根据当前刑法，“黑哨”的行为因其不具有法定的刑事责任主体资格而不构成犯罪，把裁判收钱看作是受贿行为还很难。
2、“黑哨”行为的违法性。
虽然我们认为“黑哨”行为不构成犯罪，但并不是说他们就可以钻法律的空子，就能逍遥法外。惩办“黑哨”的依据，我们不必非要在刑法中找。其实，如果依照《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定，就可以很容易判定“黑哨”行为的违法性并对其做出相应的处罚。
依照《反不正当竞争法》第八条的规定，“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的，以受贿论处。”这里的“经营者”按照该第二条第三款的规定，是指“从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人”。
这里，我们不从中国足协的性质入手，而从各俱乐部的性质入手进行分析。很显然，俱乐部是从事营利性服务的法人，有董事长、董事会等公司性质的运作标志，其主体当属《反不正当竞争法》所称“经营者”之范畴，因而可以由该法对其进行规制无疑。各俱乐部之间的关系就是竞争关系，那么俱乐部不是采取合法的正当方式，而是使黑钱贿赂裁判吹黑哨以赢得比赛的行为，显然就是不正当竞争行为，就违反了《反不正当竞争法》的上述规定。相应地，裁判暗中收受黑钱的行为，按《反不正当竞争法》的规定，应“以受贿论处”，并且要受到相应的处罚，而裁判的身份与其执法比赛活动的性质均再所不问。
足球腐败侵犯的不是哪一个或几个俱乐部的利益，而是破坏了整个足球市场的公平运转，损害了健康的竞争模式，破坏了公平、公正、透明等价值3。打击这种不正当竞争行为，正是我国《反不正当竞争法》的立法目的所在。
（二）、对策与建议
1、鼓励“投案自首”。即由中国足协划定最后时限，在此之前，“黑哨”们尽可以主动交待。这种内部处理，就可以按足协专职副主席阎世铎认为的那样，“对于涉嫌收受黑钱的裁判，主动讲和被动讲应该受到不同的政策对待”。
2、运用法律手段和强制措施。如果“黑哨”们不能在规定的限期内迷途知返，那么中国足协就可以义无反顾地拿起法律的武器，并且可以不求助于任何司法机关，而由足协自己完成“打黑除恶”的任务。我国《反不正当竞争法》第三条第二款规定，“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查，但法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。另外，该法第十七条、第十九条还对监督检查部门在检查不正当竞争行为时所拥有的职权进行了详细的规定4。据此，中国足协就可以国家体育总局足球运动管理中心的身份，依相关行政法规，对“黑哨”进行处罚。
四、“黑哨”余音
社会各界在运用法律手段“打黑”这一主张上形成的共识，是法治观念深入人心的表现，是多年法治建设的成果。但这远远不够，因为在大部分人看来，法律制裁就是刑法的制裁（刑罚措施），依法治国就是惩治犯罪，所以一提到“打黑”就想到适用刑法，给“黑哨”定罪量刑，似乎除刑法外，再没有法律可以用来惩恶扬善了。然而，刑法只是构筑法律体系的众多部门法中的一个部门法而已，更多的是其它的部门法，如民商法、经济法、行政法等等，我们依法治国靠的也正是这诸多法律的综合运用。刑法是“后盾法”，是整个法律体系的最后一道防线，如果刑法失去作用，整个法律体系就会随之崩溃。正是在这个意义上，刑法手段才不能被经常地或普遍地使用，法律对社会关系的调整更多依靠的是其他的部门法。如果全社会都能意识到这一点，不再动辙希望用刑法来解决问题，我们就达到真正的法治文明了。


1 据报道，某省体育局领导针对“黑哨事件”向媒体谈了些个人看法。他的话里，有两点非常引人注目，一是说，“迄今为止中国足协这个机构中，我只相信阎世铎一个人”；二是大声疾呼司法对足球腐败的介入。这两点看起来并没有冲突之处，但是细加推敲，却不难看出有关领导乃至大多数足球界人士内心的矛盾。这个矛盾就是，既希望中国足协里有“清官”，他高举“尚方宝剑”就能把足球腐败彻底清除，同时，又看到了“人治”是多么的软弱和靠不住，因而呼唤法律的“外援”。
2 例如，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第2条规定：“企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产和经营单位。”
3 一位良心发现的“黑哨”在其忏悔信中写到："我执法足球联赛多年，吉利和绿城所讲的假球和黑哨的确存在，我自己就有过这样的亲身经历。虽然我执法的初衷不是这样，也不愿是这样。但一旦进入这个所谓的"圈子"，就身不由已，参与了这种罪恶的交易。每参与一次那种罪恶的交易，我都会受到一次良心的谴责。"由此可见，目前我国的足球市场的竞争环境已经到了不规制不行的程度。
4 这些权力包括：（1）询问被检查者、利害关系人、证明人，并要求提供证明材料或者与不正当竞争行为有关的其他资料。（2）查询、复制与不正当竞争行为有关的协议、账册、单据、文件、记录、业务函电和其他资料。（3）必要时可以责令被检查人说明情况等。
广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体采矿选矿环境管理办法（修正）
广西壮族自治区人民政府


1992年12月8日广西壮族自治区人民政府第5号令发布 根据1997年12月22日发布的广西壮族自治区政府第16号令《广西壮族自治区人民政府关于清理政府规章的决定》进行修正


第一条 为了加强对乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿的环境管理，保护生态平衡和人民身体健康，促进经济发展，根据《中华人民共和国环境保护法》和《国务院关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，结合我区实际情况，制定本办法。
第二条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门（以下简称环保部门），对本辖区的乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿的环境保护工作实施统一监督管理。环境保护的具体工作由乡镇企业主管部门组织实施。
第三条 乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿必须遵守有关环境保护法规，制定和采取防治污染和水土流失的措施。
第四条 乡镇集体矿山企业和个体申请采矿、选矿，必须填写《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿环境影响报告表》，报经乡镇企业主管部门审批后，再报当地环境部门审批。未经批准的土地部门不予批地，银行不予贷款，矿产资源管理部门不得发给采矿许可证和选
矿许可证，工商行政管理部门不得发给营业执照。
已有的乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿，必须按前款规定补填报《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿环境影响报告表》
第五条 禁止在居民稠密区、国家划定的自然保护区、重要风景区及国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地采矿、选矿。
在自治区规定的上述区域采矿、选矿的，必须报经自治区环保部门和矿产资源管理部门批准。
第六条 采矿点必须筑有拦渣坝，选矿必须建立尾矿库。采、选矿的废水、废汽必须经过处理达到排放标准后，才能排放。
第七条 开采矿产资源，必须节约用地。因采矿破坏土地的，采矿单位或个人按照国家和自治区的有关规定，恢复到复垦方案要求的使用状态。
第八条 对乡镇集体矿山企业和个体采、选有色金属、黑色金属、煤炭和其他非金属等矿种的，征收排污费。
排污费由市、县矿产经销部门按照矿产品销售额的百分之五至百分之七代征收。各类矿种的具体征收标准和排污费的具体管理使用办法由自治区物价局、财政厅、环境保护局、乡镇企业局另行规定。
排污费必须集中管理、专款专用。其中返还作环境治理补助经费的部分，交由市、县乡镇企业主管部门在财政部门和环保部门的监督下，根据乡镇企业集体矿山和个体采矿、选矿的环境综合治理需要统筹安排使用。
乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿缴纳排污费，并不免除其应承担的治理污染、赔偿损失和法律规定的其他责任。
第九条 乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿按国家和自治区的有关规定对排放的废水、废渣进行了治理，并达到排放标准的，可以向所在地的市、县环保部门提出申请，经所在地市、县环保部门检测认可批准后，可以免缴或减缴排污费。
第十条 对污染环境、长期不作治理的乡镇集体矿山企业和个体采矿、选矿，当地环保部门应积极主动查处；当地环保部门不处理的，上级环保部门可以直接处理。处理中征收的排污费和罚没款，上交上级地方财政。
第十一条 矿山环境综合治理方案由市、县乡镇企业主管部门编制。报同级环保部门会同矿产资源管理部门审批后，由乡镇企业主管部门组织实施，所需经费从矿山环境保护补助资金中划拨。
第十二条 违反第四条第二款规定的，处以一千元以上五千元以下的罚款。
第十三条 违反第五条规定的，由当地环保部门会同矿产资源管理部门责令其停产或者搬迁。
第十四条 违反第六条规定的，由当地环保部门责令其限期治理，逾期未完成治理任务的处以一千元以上三千元以下的罚款；拒不治理的，处以五千元以上一万元以下的罚款。
第十五条 违反第七条规定的，由市、县土地管理部门按照土地管理法规处理。
第十六条 罚没财物全部上缴当地财政。
第十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内，向人民法院提起诉讼。当事人也可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，直接向人
民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第十八条 违反本办法规定，造成重大污染事故，导致公私财产重大损失或人身伤亡的严重后果，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
第十九条 环保部门或其他有关部门工作人员，违反本办法规定，严重失职、徇私舞弊、收受贿赂的由有关主管部门根据情节给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十条 对矿山环境管理工作有突出贡献的单位或个人，由自治区环保部门给予表彰或奖励。
第二十一条 本办法由自治区环保部门负责解释。
第二十二条 本办法自发布之日起施行。过去自治区有关征收环保费的规定与本办法不符的即行停止执行。


经1997年12月22日广西壮族自治区人民政府第9次常务会议通过


根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第六十四条第二款规定，自治区人民政府组织有关部门对1996年3月17日行政处罚法公布前自治区人民政府（含省人民政府、省人民委员会）制定的136件政府规章进行了全面清理。经清理，自治区人民政府决定修
改政府规章32件，废止政府规章42件，保留政府规章62件。
为此，对《广西壮族自治区乡镇集体矿山企业和个体采矿选矿环境管理办法》（1992年自治区人民政府令第5号）进行修改：
（一）第十二条修改为：“违反第四条第二款规定的，处以一千元以上五千元以下的罚款。”
（二）第十三条修改为：“违反第五条规定的，由当地环保部门会同矿产资源管理部门责令其停产或者搬迁。”
（三）第十四条修改为：“违反第六条规定的，由当地环保部门责令其限期治理，逾期未完成治理任务的处以一千元以上三千元以下的罚款；拒不治理的，处以五千元以上一万元以下的罚款。”
本决定自1998年1月1日起施行。


1992年12月8日