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中央职称改革工作领导小组关于《新闻专业人员职务试行条例》的实施意见

时间:2024-06-17 14:31:22 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9075
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中央职称改革工作领导小组关于《新闻专业人员职务试行条例》的实施意见

中央职改领导小组


中央职称改革工作领导小组关于《新闻专业人员职务试行条例》的实施意见

1986年2月25日,中央职改领导小组

一、本实施意见是根据《新闻专业人员职务试行条例》,结合新闻工作目前的实际状况和历史发展的特点制定的。
二、各档次职务的结构比例。对高级记者、高级编辑的专业职务限额应严格掌握。地区和省辖市一级新闻单位不设高级记者、高级编辑职务,县一级新闻单位不设主任记者、主任编辑以上的专业职务。省、自治区、直辖市以下新闻单位各档次专业职务的结构比例和限额,由各省、自治区、直辖市自行规定。各级新闻单位的具体限额由各新闻单位报各级政府主管部门批准。
三、各省、自治区、直辖市和各级新闻单位的评审委员会(或评审小组),根据实际情况,由5至13人组成,设主任一人,副主任一二人。
四、评审委员会(组)的主要职责是:对被推荐的任职人员进行全面地评价,写出考核评语,提出评审意见。
五、评审委员会(组)成员,必须由坚持原则、办事公道、作风正派、群众信赖、具有较高专业水平和较高新闻专业职务的人员担任。专业人员不得少于2/3。
六、评审委员会(组)必须发扬民主,严守纪律,实行民主集中制,少数服从多数,采用无记名投票方式对评审对象进行表决。投票时出席委员不得少于2/3;全体委员超过半数同意才能通过。
七、评审记者、编辑专业职务的任职资格,必须由新闻专业人员本人申请或组织推荐,提交新闻专业职务申报表、业务工作报告、代表作品和有关证明材料。
八、各级新闻单位记者、编辑专业职务由行政领导从经过评审合格的人员中聘任或任命,聘任或任命的专业职务,不得高于评审委员会(组)评定的任职资格。
九、专业职务的聘任书,由各新闻单位自行制作和颁发。
十、各级新闻单位,应在评审新闻专业人员任职资格工作中,建立和健全记者、编辑职务岗位责任制,建立业务考绩档案,为专业人员职务聘任、晋升或解聘提供依据。有关评审和聘任专业职务以及能说明记者、编辑工作成就和水平的报道、节目、论文、专著、译著等材料,要存入本人业务档案。
十一、对过去根据国务院颁发的新闻职称“暂行规定”,已经授予新闻职称的和按规定完成评定手续待批的合格现职新闻专业人员,承认其具有担任相应职务的条件,根据工作需要,在规定限额内,聘任相应的专业职务,对完全不合格的不承认其具备担任相应新闻专业职务的资格。
十二、大专毕业后,从事新闻专业工作2年以上,具备任职条件者,可聘任为助理记者、助理编辑。按规定参加1983、1984年全国新闻高级职称评审委员会统一组织的测试,或由全国新闻高级职称评审委员会审定试题,由省、自治区、直辖市自行组织的考试,成绩合格,其中高中毕业从事新闻专业工作5年以上、初中毕业从事新闻专业工作8年以上,具备任职条件者,可聘任为助理记者、助理编辑。
十三、在新闻单位担任行政领导职务的专业人员,原则上不兼任专业职务。有些人可以在评审专业职务资格之后,按照干部管理权限免去其行政职务而聘任专业职务。少数确因工作需要必须兼职的,应经评审委员会确认其符合相应的任职条件,按规定手续聘任。如果其专业职务工资高于行政职务工资时,在任职期间,可按专业职务工资标准执行。
十四、在实行专业职务聘任制时,已达到国家规定的离退休年龄的现职新闻专业人员,应根据国务院有关离退休的规定,办理离退休手续,其中符合任职条件的,也可先确定其专业职务,再办理离退休手续。少数高级专家确因工作需要,可按国务院国发[1983]141、142号文件的规定,经主管机关批准,适当延长聘任期。
十五、学识水平,主要是指从事新闻工作所需要的基础理论和专业知识。包括马克思列宁主义理论和政策水平;新闻理论和专业知识;科学文化知识;外语和本职工作有关的知识等等。从事国际、理论、文艺、科教、广播、电视、摄影等采、编工作的新闻专业人员,还应包括各有关专业的基础理论和知识。
十六、专业能力,主要是指采、编业务能力。包括调查研究、发现问题、选题、采访写作的能力;组稿、选稿、编稿和审定稿件的能力;确定报道计划、组织版面、节目和专题报道的能力;摄影、摄像、录音报道、口头报道等方面的能力;掌握方针、政策以及对形势的分析能力;对宣传报道的组织能力;对新闻、广播电视事业的规划指导能力和教学能力等。
十七、劳绩和工作成就,主要是指在本职岗位上的成果和贡献。包括采写、采录、编辑、审定、组织的所有稿件、摄像、影片、图片、版面、节目、译著等及其社会效果和影响,对采编队伍的建设,对新闻事业的建树和贡献,特别是在条件艰苦、承担风险的情况下,能较好地完成采编任务,作出贡献等。对从事编辑工作的,主要看修改、编辑文稿和组织节目、版面的能力和水平。在其他岗位的成就和贡献,在评审任职条件时可作参考。
十八、职责,主要是指各级新闻专业人员所承担的任务和应负的责任,包括完成任务的数量和质量、事业心、责任心、工作态度、思想作风、职业道德、劳动纪律等。这是对记者、编辑进行考绩的重要依据。
十九、外语要求,鉴于历史原因和当前我国新闻队伍的实际状况,这次聘任新闻专业职务时,初、中级职务可暂不作为必备的条件。但对于高级职务以及驻外记者、外事记者和从事国际报道的编辑,应具备规定的外语水平。在民族地区工作的汉族新闻记者、编辑能掌握当地兄弟民族的一种语言文字,兄弟民族的新闻记者、编辑,能掌握汉语语言文字,对其可不提外语要求。
二十、“论著”,主要是指新闻专业方面的著作,包括论文、评论、通讯、报道、特写、报告文学和编译的作品等。
二十一、新闻专业职务聘任制适用的范围,主要是经省、自治区、直辖市以上党委和国务院各部委党组批准的、以发布新闻为专业的报社、通讯社、广播电台和电视台的现职新闻专业人员。其他新闻单位是否实行,应经上级党委宣传部门、干部管理部门审核,报请省、自治区、直辖市或国务院各部委职称改革领导小组批准。


哈尔滨市国家税务局关于印发《核定征收企业所得税实施办法(暂行)》的通知

黑龙江省哈尔滨市城国家税务局


哈国税发[2002]160号


哈尔滨市国家税务局关于印发《核定征收企业所得税实施办法(暂行)》的通知




各分局、县(市)局:
  为适应企业所得税分享改革工作的需要,进一步加强企业所得税的征收管理,深入贯彻《国家税务总局关于印发〈核定征收企业所得税暂行办法〉的通知》(国税发[2000]38号)精神,市局制定了《哈尔滨市国家税务局关于核定征收企业所得税实施办法(暂行)》,现印发给你们,并提出以下要求,请认真执行。

  一、对2002年6月31日前,纳入我局管理的企业所得税所有户数(含老企业),自文到之日起3个月内鉴定完毕。以后年度企业所得税征收方式鉴定工作,按办法规定的时间进行。

  二、企业所得税征收方式鉴定工作,时间紧、任务量较大,各分局、县(市)局要切实加强对此项工作的领导,认真组织实施。

  三、严格按照规定的条件控制核定征收的范围,严禁违反规定,擅自扩大范围,对符合查帐征收条件的,必须按查帐征收方式征收企业所得税。

  四、各分局、县(市)局于每季度终了后20日内,由综合科(股)统计本季度新开办企业所得税征收方式鉴定情况,填报《  年  季度所得税征收方式鉴定情况统计表》。老企业废业或征收方式发生变化,亦填报统计表,并在备注栏次注明。
  五、在饮食业征收方式鉴定工作上,各分局、县(市)局要加强同地方税务局的沟通与配合。

  六、市局将对此项工作的质量进行检查,检查结果纳入年终目标管理考核。
  七、各分局、县(市)局在执行过程中,遇有问题,请及时反馈市局。

附件:1、哈尔滨市国家税务局核定征收企业所得税实施办法(暂行)
   2、《  年  季度所得税征收方式鉴定情况统计表》

                       二○○二年六月二十一日 



哈尔滨市国家税务局
核定征收企业所得税实施办法
(暂行)





  第一条 为了适应企业所得税分享改革工作需要,进一步加
强企业所得税的征收管理,规范核定征收企业所得税工作,根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国企业所得税暂行条例》、《国家税务总局核定征收企业所得税暂行办法》以及相关的税收法律法规,结合我市实际工作,制定本实施办法。
  第二条 本办法适用于哈尔滨市国家税务局管辖范围内的企业所得税纳税人。
  第三条 纳税人具有下列情形之一的,应采取核定征收方式征收企业所得税:
  一、依照税收法律法规规定可以不设账簿的或按照税收法律法规规定应设置但未设置账簿的;
  二、只能准确核算收入总额,或收入总额能够查实,但其成本费用支出不能准确核算的;
  三、只能准确核算成本费用支出,或成本费用支出能够查实,但其收入总额不能准确核算的;
  四、收入总额及成本费用支出均不能正确核算,不能向主管税务机关提供真实、准确、完整纳税资料,难以查实的;
  五、账目设置和核算虽然符合规定,但未按规定保存有关账簿、凭证及有关纳税资料的;
  六、发生纳税义务,未按照税收法律法规规定的期限办理纳税申报,经税务机关责令限期申报,逾期仍不申报的。
  第四条 核定征收方式包括定额征收和核定应税所得率征收两种办法:
  定额征收是指税务机关按照一定的标准、程序和方法,直接核定纳税人年度应纳企业所得税额,由纳税人按规定进行申报缴纳的办法。
  核定应税所得率征收是指税务机关按照一定的标准、程序和方法,预先核定纳税人的应税所得率,由纳税人根据纳税年度内的收入总额或成本费用等项目的实际发生额,按预先核定的应税所得率计算缴纳企业所得税的办法。
  第五条 核定征收的基本要求
  一、全面分析、掌握纳税人的生产经营、财务管理、履行纳税义务等情况,为鉴定其所得税的征收方式提供依据;
  二、针对纳税人生产经营、财务管理、履行纳税义务等情况及存在的问题,帮助、督促其建账建制,改善经营管理,并积极引导其向自行申报、税务机关查帐征收方式过渡;
  三、对企业所得税征收方式的鉴定要准确,审批要及时;
  四、要严格按照核定征收企业所得税的有关政策规定进行审批,严禁违反规定,扩大范围;
  五、企业所得税征收方式的鉴定工作要方便纳税人,工作部署要与本地税收总体工作协调一致。
  第六条 企业所得税征收方式鉴定工作每年进行一次,为当年的1至3月末。当年新办企业应在领取税务登记证后3个月内鉴定完毕。
  第七条 企业所得税征收方式按下列方法确定:
  一、纳税人能够提供完整准确的收入及成本费用凭证,正确计算应纳税所得额,《企业所得税征收方式鉴定表》(以下简称《鉴定表》)五项全部合格的,实行纳税人自行申报,税务机关查账征收的方式征收企业所得税;
  二、纳税人只能准确核算收入(或成本费用),但不能准确核算成本费用(或收入)的,即《鉴定表》2、3项有一项合格,另一项不合格的,实行核定应税所得率的办法征收企业所得税;
  三、纳税人《鉴定表》的1、4、5项有一项不合格的,或者2、3项均不合格的,实行定额征收办法征收企业所得税。
  第八条 实行核定应税所得率征收办法的,应纳所得税额的计算公式如下:
  应纳所得税额=应纳税所得额X适用税率
  应纳税所得额=收入总额X核定应税所得率或...=成本费用支出额/(1-应税所得率)X核定应税所得率
  我市国税局管辖范围内的企业,应税所得率暂按下表规定标准执行:
  [表格1:应 税 所 得 率 表]
  企业经营多业的,无论其经营项目是否单独核算,均由主管税务机关根据其主营项目,核定其适用某一行业的应税所得率。
  第九条 实行定额征收办法的,主管税务机关要对纳税人的有关情况进行调查研究,根据同行业、同类地域、相同(类似)规模纳税人的收入情况,从高核定其应纳企业所得税额,计算公式如下:
  年应纳所得税额=年核定应纳税所得额X适用税率
  年核定应纳税所得额=从高核定的年收入总额X应税所得率
  第十条 适用税率:
  一、年度应纳税所得额3万元(含3万元)以下的为18%;3-10万元(含10万元)的为27%;10万元以上的为33%;
  二、季度应纳税所得额应纳税所得额7500元以下的为18%;25000元的为27%;25000元以上的为33%;
  三、月份应纳税所得额2500元以下的为18%;2500-8333元的为27%;8333元以上的为33%。
  第十一条 企业所得税征收方式鉴定程序:
  一、纳税人按规定时间提出申请,并填写《鉴定表》(一式四份),报主管税务机关综合科(股)。综合科(股)当管人员,根据纳税人所在管辖区域,于5日内将《鉴定表》分转到相应的管理科(所、分局)。
  二、管理科(所、分局)当管人员,自接到《鉴定表》起15日内进行调查,填写《鉴定表》中“税务机关调查情况”栏次内容,签署意见,经科(所、分局)长审核同意,转综合科(股)。
  三、综合科(股)当管人员,根据管理科(所、分局)调查情况,7日内进行审核认定,签署意见,经科(股)长审核同意,报主管局长审批。
  四、综合科(股)当管人员,在主管局长审批同意后,将《鉴定表》于7日内分转,一份本科(股)留存归档、一份转计征部门录机、一份转管理科(所、分局)留存、一份交纳税人执行。
  五、各科(所、分局)当管人员在签署意见时,应注明认定的该企业的征收方式(查账征收、定额征收或核定应税所得率征)、交税(预缴)期限(月或季),如为核定征收,应注明核定的应税所得率或核定的税额;
  六、对认定为定额征收的,应在填写《鉴定表》的同时,填制《核定应纳企业所得税额调查表》(一式四份),附《鉴定表》后。
  第十二条 企业所得税征收方式一经确定,除特殊情况外,在一个纳税年度内一般不得变更。
  一、实行纳税人自行申报纳税,税务机关查实征收方式的,如有第二条规定的情形,一经查实,可随时变更为核定征收的方式;
  二、实行核定征收方式的,有以下情形的,可随时提出申请,变更征收方式:
  1、企业实行改组改制的;
  2、生产经营范围、主营业务发生重大变化的;
  3、因遭受风、火、水、震等人力不可抗拒灾害的。
  第十三条 实行定额征收办法的,主管税务机关应将核定的应纳税额分解到月。纳税人根据月应纳税额,填制《核定征收企业所得税纳税申报表》(表样附后),于月份终了后15日内进行申报、纳税。纳税人在填制《核定征收企业所得税纳税申报表》时,填写核定的全年应纳税额及本月应纳税额栏次。
  第十四条 实行核定应税所得率征收办法的,纳税人按下列规定进行申报纳税:
  一、实行按季预缴,年终汇算清缴的办法申报纳税。
  二、纳税人预缴所得税或年终进行所得税汇算清缴时,应填制《核定征收企业所得税纳税申报表》,并在季度终了后15日内及年度终了后45日内进行申报纳税。
  三、纳税人在填制申报表时,填写收入总额(或成本费用额)、应税所得率、应纳税所得额、适用税率和应纳税额等项目。
  第十五条 要加强对实行核定征收方式的纳税人的检查力度,并将汇缴检查与日常检查结合起来,年度汇算清缴(不含定额征收方式)检查面不得低于30%。对不按期申报或申报不实的,按《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定给与处罚。
  第十六条 纳税人对核定的应纳税额有异议的,必须先按税务机关的决定缴纳税款、滞纳金,然后自收到税务机关核定通知之日起60日内,依法向上级税务机关提出复议申请。复议机关自受理申请之日起60日内作出行政复议决定。对复议结果不服的,可在接到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。
  纳税人对税务机关确定的所得税征收方式、核定的应税所得率有异议的,可在接到税务机关通知之日起60日内,依法向上一级税务机关提出复议申请或直接向人民法院提起诉讼。
  第十七条 实行核定征收方式的纳税人,在核定征收期间应列未列的损失、应计未计的费用不得在以后年度所得税前扣除。
  第十八条 纳税人实行核定征收方式的,不得享受企业所得税各项优惠政策。纳税人按规定在享受企业所得税优惠政策期间或优惠政策到期后3年内,如出现第三条规定情形之一的,一经查实,应追回因享受优惠政策而减免的税款(不包括2000年1月1日以前享受优惠政策已经期满的纳税人),其中,按规定执行优惠政策尚未到期的,还应按核定征收的方式恢复征税。
  第十九条 本办法自2002年1月1日起施行。




浅析我国土地储备机构性质的定位
???从法条角度分析

作者:黄胜
摘要:我国自1996年建立第一家土地储备机构以来,土地储备制度在各地纷纷得以建立和发展,但是,各地政府对土地储备机构的设置采用不同的组织方式,对其性质的认识也比较不统一,本文从较典型的几个地方政府规章的具体规定入手,通过法条分析各自的特征,总结出我国现行的土地储备机构的性质,然后分析这种性质的定位会导致的法律上问题,最后,总结将来国家正式确立土地储备制度时所应采取的对土地储备机构性质的定位。

关键词:土地储备 土地储备机构 土地收购 公共性 市场主体

一、现状的介绍???我国实践中的地方性法规和规章对土地机构的性质基本描述
土地收购储备制度(land banking)是政府通过合法方式预先获取土地,进行整理和持有,适时投放到市场,以实现调控土地市场需求,保障公共目标的实现和城市有序发展的目标。[1] 从1996年8月我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心诞生以来,我国的土地储备机构已经达到现今的1600多家。[2] 特别是从1999年6月,国土资源部以内部通报的形式转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》,并向全国推广杭州和青岛两市开展土地储备的经验,极大地推动了各地建立土地储备制度的积极性。2001年4月30日,《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》明确要求有条件的地方政府试行土地收购储备制度。至今各个省市基本上都建立了自己的土地储备机构。由于上海、杭州和武汉三地的土地储备制度实行的较早并且也比较成熟,本文将根据1999年3月10日杭州市人民政府令第137号发布,2000年8月7修正的《杭州市土地储备实施办法》,(以下简称《杭州规定》)2002年.07.月10日实施的《武汉市土地储备管理办法》(以下简称《武汉规定》)和自2004年8月1日起施行的《上海市土地储备办法》(以下简称《上海规定》)中的相关规定来分析实践中的土地储备机构的性质。实践中土地储备机构的名称各不相同,例如,杭州市是土地储备中心,武汉市是土地整理储备供应中心,上海市是上海地产有限(集团)公司,厦门市是厦门土地开发总公司。[3]
(一)杭州土地储备机构的性质的基本定位。根据《杭州规定杭州市土地储备中心工作章程》(试行)[4] 第二条规定:“市土地储备中心是受市政府委托,在杭州市土地收购储备管理委员会的领导和监管下,代表政府实施土地收购、储备、出让前期准备工作的指定运作机构。”第三条规定:“市土地储备中心为相当正处级全民所有制非盈利性事业单位,具有独立的法人地位,隶属于杭州市土地管理局领导。”在后来的《杭州规定》第四条更加明确地规定:“杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下,代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。”由此可见,杭州市在给土地储备机构的性质定位于事业单位法人,既不同于机关法人,也不同于公司企业法人。杭州市土地储备中心是全拔款的事业单位,其职能是接受政府委托行使征用、征购、收购、回收土地等职权,并进行土地出让的前期准备等工作。
(二)武汉土地储备机构的性质基本定位。《武汉规定》第五条规定:“市人民政府设立市土地资产经营管理委员会,负责统筹、协调、决定土地储备供应中的重大事项。市土地行政主管部门负责对全市土地储备工作监督管理。市计划、经济、建设、财政、物价、规划、房产等部门应按照各自职责,做好土地储备的相关工作。” 第六条规定:“市土地整理储备供应中心具体承担江岸、江汉、?口、汉阳、武昌、青山、洪山区范围内土地储备供应的日常工作。”由此可见,武汉土地储备机构的性质是定位在政府的一个管理机构,其是在现有的房地产管理部门中设一个处级办公室,市政府将其设置为市规划土地管理局的二级机构,县处级单位,它仅在市征地拆迁事务部的基础上增加土地整理储备功能。
(三)上海土地储备机构的性质基本定位。《上海规定》第五条规定:“市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构,在本市区域范围内实施土地储备,负责储备地块的前期开发,承办储备地块按计划供应的前期准备工作。”虽然在规定中没有提及上海地产集团,实践中的土地储备的运行是由上海地产集团和上海市土地储备中心来完成的。[5] 从地产集团的网站中可以得知:“两者是两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构,地产集团是市政府土地储备运作载体。实际工作中,土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理,土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后,按照土地供应计划交付公开出让。”[6] 可见,上海市土地储备机构采取的是市场化运作的模式 ,但是同时又有市土地储备中心的参与,但是,可以说在土地储备上还是以政府的行政机关为主导的一种模式。
(四)小结。从表面上来看,前述三者的组织形式有的是采用事业单位法人,有的是属于行政机关下属的一个部门,而有的是采用公司企业法人的形式,但是,从本质上看,它们应该都是不以盈利为目的,而以控制土地,实现城市的总体规划为目的,代表政府进行土地的收购、储备、运营和管理,并与行政机关具有行政隶属性关系的一个职能操作组织形式。
二、尴尬的角色及其引起的法律问题
仅仅根据上述的基本规定不能完全认清土地储备机构的性质,必须根据其他的相关的规定和具体实践操作来分析。
(一)土地储备机构是否是一个行政主体。土地储备机构是否是一个行政主体直接关系到其能否以自己的名义实施职权并且承担相应的义务,更重要的是能否作为行政诉讼的一方当事人参加行政诉讼。在我国,行政主体包括行政机关和法律、行政法规明确授权的组织。目前,我国对土地储备制度的规定现在仅仅限于部门规章和地方性的法规、规章当中,法律和行政法规根本就没有关于土地储备制度的规定,土地储备机构没有得到授权而变成行政主体;同时,除了上海的操作之外,各地在设置土地储备机构时,并没有把其设立为一个独立的行政机关,往往是把其定位在事业单位法人,或者是行政机关的下属的一个机构。因此,根据实践中的情形来看,我国的土地储备机构并没有取得行政主体的地位,而是受各地政府委托的行使职权或者是以其所隶属的行政机关的名义实施职权。[7] 但从上海的实践来看,由于其土地储备制度秉承的理念是“政府主导,市场运作”,其土地储备中心是一个独立的行政机关,其目的更加便利于储备机构有充分的职权来主导土地储备的运作。因此,可以得出结论,我国的大多数土地储备机构不具有行政主体的资格,是不能以自己的名义行使行政职权和承担责任,其必须以被代理机关或者其所隶属的机关的名义行使行政行为,另外,在面临行政诉讼时是没有诉讼主体资格的。
(二)土地储备机构是否是一个市场主体。土地储备机构虽不具有行政主体的资格,但是那些有独立法人地位的储备机构是否就必然是一个市场主体呢?如果是一个独立的市场主体,则其可以自主经营,受到外界的干预会比较少。但是,观察我国实践中的土地储备机构,发现其受到如下限制,首先,从机构设置来看,以杭州为例,其定位是一个独立的事业单位法人,其是不以盈利为目的的,并且从机构的设置模式来看,其受土地收购储备委员会的监督和领导,[8] 其并不是一个完全独立的市场主体,第二,从供地模式来看,《上海规定》第十五条:“土地储备机构应当按照土地供应计划的要求,做好储备地块交付供地的前期准备工作。”[9]《武汉规定》第四条:“土地储备应当根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况,统一规划、统一储备整理、统一供应。”可见,土地储备机构是必须根据政府的供地计划来出让土地,其并不是完全按照市场的规则来进行的,公益性的定位使得其自主的交易权受到严格的控制。第三,从运作所需的启动资金来看,土地储备机构在设立之初其资金一般来自财政拨款;在成立之后,主要是通过的政府担保和土地使用权抵押向银行贷款,获取营运资金。例如,《杭州市土地储备中心工作章程(试行)》第六条 由市财政拨款2000万元人民币作为市土地储备中心的注册资金。上海地产有限公司集团注册资本为人民币42亿元,其中,?┳适谌ň??7亿元,国资经营公司出资4亿元,大盛资产出资1亿元,政府充当了投资者和贷款保证人的角色。[10]第四,从出让金的去向来看,土地出让之后,其中的大部分上缴国家,对土地储备机构的运营需求资金主要是预留。《上海规定》第十六条规定:“(资金管理)储备地块出让所得的价款中,属于土地使用权出让金的部分,由受让人支付给土地管理部门;属于土地前期开发费用的部分,由受让人支付给土地储备机构,并在扣除土地储备的成本开支和管理费后,纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法,由市财政局会同市房地资源局另行规定。或者由财政部门在核定后返还。”《杭州规定》第三十四条规定:“市土地储备中心的资本金由市财政拨款,土地储备中心运作后的增值资金也逐步充实资本金。”第三十六条规定:“储备土地经市土地管理部门出让后,土地出让金全额上缴财政。”可见,政府是土地出让金的管理者和收益人,土地储备机构并没有很大的自主权。
(三)从前面的分析来看,土地储备机构既不能简单划入行政主体的范畴,也不能简单划入市场主体的范畴,并且实践中的规定也没有对其进行明确的定位。性质定位的不明确使得在处理一系列的法律关系时出现了很多的法律问题,下文现逐一分析。
(1) 土地储备机构是否是储备土地的使用权人?根据《上海规定》第十二条:“(储备地块的权属证明)土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后,或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后,或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后,可以向市房地资源局申请土地登记,领取土地储备的房地产权证。储备地块交付供应时,土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。”《杭州规定》第十二条:“……土地收购的一般程序:(八)权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后,原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。(九)交付土地。根据合同约定的期限和方式,原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物;被收购的土地使用权一经交付,即纳入土地储备。”根据上述两者的规定,储备的土地在进行产权登记时,都登记在土地储备机构的名下,根据民法上登记的公信公示原则,土地储备机构得到了登记上所记载的土地的权利,然而,实际情形是,土地储备机构仅仅是代理者,其并没有与一般登记者所享有的权利一样,如果第三人因为信赖土地储备机构所享有的权利而与之交易,后来政府予以否定,第三人的救济的途径是怎么样的?是通过民事诉讼还是行政诉讼?民事诉讼中谁是诉讼主体?且法院如何判定谁来承担违约责任?
(2)土地储备的临时利用的问题。《杭州规定》第十九条:“(二)土地利用。原土地使用权人交付土地后,储备土地预出让或招标、拍卖前,市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。”另外,根据《杭州规定》第三十五条:“土地储备中心的土地收购资金可以通过收购土地的抵押贷款筹措。”问题是土地储备机构不是土地的使用权人,其是没有权力去处分土地的,如果贷款不能偿还,银行能否强制取得土地的使用权是有疑问的,因为,目前来看,土地储备机构是政府的代理人,且收益归政府所有,土地储备机构仅有的注册资本是无法承担巨大的债务责任的。《上海规定》第十三条:“(储备地块的临时利用)经规划管理部门批准,土地储备机构可以在土地储备期间,临时利用储备地块。储备地块的临时利用不得影响市容环境,不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。市和区(县)土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。”如前所述,土地储备机构并不是真正的权利人,其获得处分权利的基础是政府的委托。权利的不明确使得土地产生的纠纷的解决的复杂性问题。
(3)在担保贷款方面,以武汉土地整理储备供应中心为例,当其向商业银行贷款时,一般先由财政部门或其他相关部门同银行协商,并向银行出具一个"承诺书",银行相信政府的信用,就为其办理贷款;我国《担保法》规定政府及以公益为目的的事业单位不能作为保证人。
(4)土地储备机构与政府之间是一种受托与委托的关系,受托人必须以委托人的名义从事受托行为,其法律后果也应当由委托人承担.其结果土地储备机构的独立法人资格实质上毫无法律意义.诸如土地储备机构与商业银行及其他金融机构间的贷款合同,土地公债的偿还,收购款的支付等,一旦发生土地储备机构违约,则违约责任的承担就会出现主体混乱的局面。从实践来看,土地储备机构的资金来源是地方财政的拨款,或者是由受让人支付前期的开发费用,其他收益全部上缴国家,实质上土地储备机构承担责任的能力是很有限的,这样对债权人的保护来看是很不合理的。
(5)诉讼主体问题 在代理制的机制下,如果发生了纠纷,是通过行政诉讼还是民事诉讼来解决?是以土地储备机构为被告还是以政府为被告?
三、对三地区土地储备制度性质定位的简要评价
通过上述的分析,杭州市的土地储备中心的性质是事业单位法人,其是受市政府的委托,代表市政府行使职权,可见,其扮演的是“代理人”的角色,这就大大地限制了其行政职权和市场上的自由裁量权,失去了其独立性,中介机构本应对政府一定限制的功能就消失了,导致的问题是“土地储备中心为最大限度地获取土地收益,确保土地的增值,实行‘不饱和’供地政策,始终对开发商进行所谓的‘饥饿’疗法。导致杭州的房价的飞涨,其房价一度高居全国第一。”[11] 武汉市土地整理储备供应中心是政府的一个工作部门,政府行政的非专业性必然导致低效率,行政的绝对指导性必然否定了市场性在土地储备中的作用和地位。同时,在中国目前的环境下,把土地储备机构设置在政府机关里是不利于保护交易对方当事人利益的,同时,也极有可能导致寻租行为的发生,基于对政府职权的一种牵制,设置一个第三方的主体是必要的。在上海市,土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理,土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。 [12] 这种设置吸收了政府主导型和市场主导型的优点,但是,这种设置容易导致混淆,且两者之间的职能是不可能很容易地区分,提高交易方当事人的交易成本,当出现纠纷时,纠纷的对方当事人的确定也是成问题的。
四、总结:土地储备机构性质的准确定位
通过上述的分析,可以得知,土地储备机构应当具有两个特性:行政职权性和市场性,职权性是为了保证公共利益的实现,而市场性则是为了提高交易主体的专业性,从而降低市场的交易成本,同时,市场性所要求的平等性对交易对方当事人的保护是很有利的。这两个特性就决定了土地储备机构既不能设在政府机关中,也不能是一个完全市场化操作的企业法人。国家将来在对土地储备机构性质定位时,必须改变过去的行政委托方式,由法律、行政法规明确授权:土地储备机构便有了行政主体的资格,即以自己名义独立行使职权与承担责任的能力;同时,也获得了民事主体的资格,即以自己的名义进行交易和承担责任;另外,土地储备机构也获得了诉讼主体的资格。[13] 这种授权本质上是对储备机构权力的授予和限制,划定其行使权力的范围,其好处就是,利用土地储备机构的独立性可以改变过去政府的绝对权力,可以对政府权力产生一定的牵制;同时,土地储备机构的专业性必然会提高交易的效率和减少交易的成本。因此,这种被授权的机构应当是不以盈利为目的的独立法人,法人的投资者只能是国家;并且该法人的行使职权和市场交易行为应受政府有关部门的严格监督,其应该按照政府的规划和计划来进行储备和交易。






注释:
[1] 杨遴杰《中国城市土地储备的功能与模式研究》P5 北京大学博士论文 2002
[2] 杨遴杰 陈祁晖 李刚 高永 陶晓龙 《我国土地储备机构发展状况分析 》 载于《经济地理》第四期 2005年7月
[3]2001年《厦门市国有土地储备实施办法》第三条规定“市人民政府授权厦门市土地开发总司作为政府国有土地储备的专门机构,行使储备土地的职能,并承担相应的具体工作。”
[4]其是杭州市土地收购储备管理委员会在1998年5月6日通过,是杭州是土地储备办法实行以前的规定,但是并没有失效。
[5]根据上海地产集团与上海市土地储备中心的网站介绍,上海地产集团成立于2002年,是一个企业法人;而根据《上海规定》第5条可知土地储备中心是一个上海市政府设立的行政机关。上海采用的是一种复合的形式来组织土地储备的运行。见http://www.shdcjt.com/main.asp
[6]见http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[7]《杭州规定》第四条予以明确 杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下,代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。
[8]土地收购储备委员会由政府设立,成员由土地、财政、计划、规划等部门组成,任务是协调收购、储备、出让政策。摘自 张凤和 《浅议城市土地集团制度中的难点与对策》,《中国房地产》2002年第9期,第15页
[9]上海规定第四条:“(管理部门)市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划,协调解决土地储备中的重大问题。”土地储备的供应计划是有比较严格的程序来决定的 例如第八条:“(储备计划)本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调,与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门,在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划,经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。”
[10]引自http://www.shdcjt.com/about/jtjj_zyrw.asp
[11]引自 赵艳华等:《土地收购储备机制中存在的问题及对策分析》, 载于《城市土地》,2005年第1期p47.
[12] 上海市在刚刚起步实施土地储备制度时,遵循的市场化的操作原则,由于政府加入的力量过于少,使得原来的操作并不成功;因此,在改革之后,引进了政府主导型模式,加强了土地储备机构在收购中的强制性和优先性。
[13] 在诉讼主体资格方面,遇到的问题将是交易对方当事人诉讼时必然会遇到行政诉讼和民事诉讼之间的选择,笔者认为,以行为中平等性与否来区分不同的案件就可以解决这个问题。