民政部


民政部关于开展民政工作理论研究的通知
民政部


我部于今年一月五日至十五日，召开了有十五个省、市的同志参加的民政工作理论讨论会。会上宣读的十七篇论文分别探讨了民政工作的性质、任务、地位、作用和发展方向，讨论了如何开创民政工作新局面的问题，研究了民政工作有关业务的一些方针政策。这次会议表明了在实际工
作中大力开展理论研究的必要。现将会议提出今后开展这项工作的几点意见通知如下，希望各地参考这些意见，把民政工作的理论研究开展起来。
一、认识开展民政工作理论研究的重要性和迫切性
民政工作理论研究的任务，是以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，运用其他有关科学的成就，总结我们的实际工作经验，上升到理论，并指导我们的工作。实现这个任务，对于干部队伍的革命化、专业化，对于改革民政工作，全面开创新局面，更有效地为党的总任务服务，具有十
分重要的意义。几十年来，民政工作围绕党在各个时期的中心任务，完成了一系列旧社会所不能完成的历史任务，解决了许多资本主义所不能解决的社会问题，为社会主义事业做出不少贡献，其中蕴藏着丰富的经验和理论。但是，过去民政理论研究长期是个十分薄弱的环节。我们要自觉地
掌握工作的发展规律，在新的历史时期立志改革，开拓前进，大力开展民政工作理论研究，就成为一项刻不容缓的任务了。
二、坚持开展民政工作理论研究的正确方针和原则
民政工作的理论研究必须掌握理论联系实际的原则，运用马克思主义的立场、观点和方法，对民政工作的实际进行实事求是的分析、提高解决实际问题的能力，提高工作的科学理论水平。开展研究要在四项基本原则的指导下贯彻百家争鸣的方针。没有不同意见的相互比较和切磋，就不
可能明辨是非，共同提高，民政工作的理论研究也就得不到发展。离开四项基本原则，我们的争鸣就没有共同的基础，民政工作的理论研究就会脱离正确的轨道。
三、民政工作的理论研究要有计划、有步骤地进行
当前民政工作理论研究的课题很多，而我们的基础差，力量弱，必须突出重点，有步骤、有计划地进行。为此，我们初步拟订了一个选题目录(附后)，供各地参考。各地民政部门也可根据本地情况提出课题。希望各省、市、自治区民政厅(局)在确定选题的基础上，分别制订今明两年和
五年的研究计划，我们将综合各地计划制订全国民政工作理论研究规划，组织民政干部开展专题或综合课题的研究。
四、开展民政工作理论研究需要采取一些具体措施
为了推动民政工作理论研究的开展，我部争取每年举行一次全国性的民政工作理论研究报告会。建议各省、市、自治区民政厅(局)也能召开这种会议。对于一些优秀的研究论文、调查报告等，我部拟出版不定期的刊物予以发表，交流研究成果，并为领导制订方针政策和指导工作提供参
考依据。根据研究的需要，要注意积累和交流资料，并要积极同有关的学术研究单位、大专院校联系配合，交流情况，相互合作，取长补短，取得更大成效。
五、开展民政工作理论研究和逐步建立一支队伍
各省、市、自治区民政厅(局)设有政策研究室的，开展民政工作理论研究是其应有的一项专责。没有设立政策研究室的民政部门，可以由办公室把这项工作承担起来。从事民政工作并有研究能力的干部，尤其是中、高级干部都要在实践中进行理论研究。各省、市、自治区民政厅(局)要
在县以上民政部门培养挑选一批联络员，组成联络小组，并由各省、市、自治区民政厅(局)领导向民政部推荐一名优秀的联络员，组成全国联络小组，协助开展理论研究工作。
六、加强民政工作理论研究的领导
希望各地民政部门把开展民政工作的理论研究，提到重要议事日程上来，抓紧讨论确定研究计划和当前研究的课题，积极组织力量，努力创造条件，把民政工作的理论研究迅速地开展起来，长期地坚持下去，务求取得实效。

附：民政工作理论研究选题目录
按：这个选题目录分两部分：第一部分是当前需要集中力量抓的重点题目；第二部分是普通题目。这些题目有大有小，可分可合；有专题，也有综合题；有的可以近期完成，有的需要进行较长期的研究；仅供制订研究计划，发动民政干部参加理论研究作参考。选题只有立意，表明主题
，是否可作标题，尚待研究者确定。
第一部分 重点题目
一、民政工作改革论
二、全面开创民政工作新局面的指导思想和基本措施
三、政社分开与建立乡政权的理论及其实践方针之剖析
四、行政区划对调整城乡关系、结构和布局的理论探讨
五、论“双拥运动”的光荣传统及其在新时期的任务和作用
六、军属普遍优待的理论基础和实施原则
七、论城镇安置退伍军人方针的原理及其改革理论
八、论救灾款物管理使用的改革
九、社会福利生产的发展历史、改革和方向
十、国家财政体制改革与民政事业费管理使用改革之研究
十一、论扶贫工作与建设社会主义新农村的关系
第二部分 普通题目
一、中国民政的历史沿革和发展趋势
二、论民政工作的性质和任务
三、当代中国民政在社会主义阶段的地位和作用
四、民政工作与社会主义物质文明
五、民政工作与社会主义精神文明
六、民政工作与社会主义民主
七、民政工作与马克思主义社会学
八、民政工作与社会主义政治学
九、民政工作与法学——兼论民政工作的法制建设
十、马克思主义的有关原理在开创民政工作新局面中的运用
十一、新时期基层政权建设工作的意义和作用
十二、论城乡基层政权的设置及其地位和作用
十三、城乡群众自治组织的原理和实施
十四、乡规民约和民政工作
十五、论县级直接选举
十六、中国行政区划沿革
十七、论行政区划对促进城乡国民经济发展的意义和作用
十八、市政设置标准论
十九、边界争议的本质及其解决途径之探讨
二十、论婚丧礼俗的社会主义改革
二十一、婚姻登记的法理和实践之研究
二十二、殡葬改革的理论和实践之研究
二十三、论我国拥军优属的光荣传统
二十四、社会主义优抚工作的性质和作用
二十五、新时期优抚工作的特点、任务与方针
二十六、革命烈士褒扬工作论
二十七、优待工作中群众优待和国家补助相结合的理论与实践
二十八、农村优抚工作与完善联产承包责任制的关系
二十九、论抚恤工作的范围、政策和理论依据
三十、优抚事业单位的历史作用和发展方向
三十一、新中国优抚复员工作的巨大成就
三十二、复员退伍安置工作在社会主义建设中的地位和作用
三十三、农村安置退伍军人的政策原则及其理论
三十四、社会主义时期军队退休干部安置工作的重要意义
三十五、论军队退休干部的安置去向
三十六、军队离休干部的安置工作方针、管理原则和方法之研究
三十七、安置军队退伍干部的政策和管理原则之研究
三十八、中国灾荒史略
三十九、略论中国救灾工作的历史经验
四十、新中国救灾工作的巨大成就
四十一、论我国救灾工作的方针
四十二、论我国农村实行联产承包责任制后查灾、报灾、计灾、核灾制度的改革
四十三、农村社会救济工作的政策和发展方向
四十四、普遍开展扶贫工作的理论、方针、政策和方法
四十五、论“五保”工作的意义、作用和改革方向
四十六、中国农村敬老院的发展历史和展望
四十七、社会主义救济福利事业的性质任务及其同我国旧社会和资本主义社会的本
质区别
四十八、新中国城市救济福利事业的巨大成就及其改革方针
四十九、中国娼妓制度的产生、发展及其消亡
五十、中国流氓组织、赌窟、赌场的产生、发展及其消亡
五十一、中国禁烟禁毒的辉煌历史
五十二、中国老年人社会问题
五十三、论城市社会救济的范围、方针及其理论
五十四、论中国残废儿童的福利事业
五十五、从城市收容遣送工作看人口流动的规律
五十六、论新中国假肢生产的发展
五十七、关于精神病人的调查分析——提高人口素质问题之一
五十八、关于痴呆傻人的调查分析——提高人口素质问题之二
五十九、关于盲人聋哑人的调查分析——提高人口素质问题之三
六十、关于伤残儿童的调查分析——提高人口素质问题之四
六十一、一论历史现象的反复——流浪乞讨问题的调查研究
六十二、二论历史现象的反复——暗娼问题的调查研究
六十三、三论历史现象的反复——流氓问题的调查研究
六十四、四论历史现象的反复——弃婴问题的调查研究
六十五、国民经济的发展速度和民政事业费增长比例的研究
六十六、论民政干部队伍的思想建设
六十七、论民政干部队伍的组织建设
六十八、民政干部培训的必修课和选修课的教学研究
六十九、民政工作方法论



1983年2月11日
论公平与正义价值取向下的
法院体制改革的若干问题

王海江


内容提要：
在司法体制改革逐步推进的过程中，法院体制改革作为其一部分，也应与时俱进的发展。法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，它在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，是操作和限制法律适用的载体，影响和制约法院和法官行使着审判权。本文在系统详细地解剖了我国现行法院体制存在的司法权地方化、司法权行使行政化、法官职业大众化问题后，提出法院体制改革必须要坚持实现全社会的公平与正义为价值取向，并要坚持党的领导、宪法基本原则、人民代表大会制度、吸收西方先进司法理念、审判独立等原则。进而以此为指导，实事求是地探讨和分析我国法院体制应该确立为人、财、物与地方脱离的法院管理体制、审判主体具有独立审判权的司法化的审判权运行机制，以及实行法官职业化。全文共计11516字。

引 言
20世纪80年代中期以来，随着经济体制改革和政治体制改革如火如荼地开展，法院也积极地进行审判方式改革，以回应经济和政治改革的要求，但“审判方式改革主要关心的审判程序和审判行为方式这种主体和对象层面，而忽视了审判程序和审判行为操作、事实认定的主体层面，民事、刑事审判方式改革的实践表明，脱离审判主体，单纯关注审判方式改革的实体层面，难以使审判方式改革取得更好的效果。” 法院和法官是审判的主体，任何审判活动的进行都离不开法院和法官，而影响和制约法院和法官行使审判权的法院体制，则在审判主体对法律适用活动中起着支撑和保障作用，法院体制主要包括法院设立体制、管理方式、运行机制及法官的选拔与任用等方面，法律通过法院体制的运转而具体运用到每个诉讼案件中，可以说法院体制的合理程度直接决定着审判活动价值实现程度，由于经济政治体制的变革，现行法院体制已经不再完全适应法治社会对其要求，近年来，专家学者对法院体制改革进行了深入探讨，可谓“仁者见仁，智者见智”，但对其进行全面系统探讨的不多，因此，本文在借鉴专家学者论述的基础上，拟以实现全社会的公平与正义的价值理念为视角，考察探讨法院体制改革的问题，希对我国法院体制改革的深入尽绵薄之力。
一、现行法院体制及存在的主要问题
我国的法院体制是脱胎于前苏联模式的，是在实行高度集权的计划经济特定历史背景下建立和发展起来的。仔细考量法院体制，其不适应变化了的形势的问题及本身的痼疾越来越明显地表现出来。
（一）司法权力地方化
即法院因受地方党委政府的影响和制约，在诉讼中屈从于地方保护主义，司法权各行其是。司法权来源于国家主权，是由国家法律统一授予司法机关行使，各级法院享有的审判权都是国家主权的一部分，而不是地方的自治权。司法权力地方化的危害李铁映同志深刻指出：“不断蔓延升级的民事经济审判中的地方保护主义现象，正日益严重的破坏法治的统一，亵渎法律的尊严，损害法院的形象，动摇着人民群众对共和国审判制度的信赖。” 那为何会造成司法权地方化呢？
首先，由于法院设置的地方化，形式上形成司法权地方化，地方法院的设置与审级与地方行政区域重合，县以上各级地方行政区域都相应地设立了法院，法院的名称为某某省高级人民法院、某某市中级人民法院、某某县人民法院，从法院的名字就给人以地方化的感觉。地方党委政府也就自觉不自觉地将法院作为了地方管辖的一个部门。
第二，法院人事体制的地方决定权形成了司法权地方化。法院人员的升迁地方党委政府有很大的决定权，具体来说，法院院长由人大选举和任命，副院长、庭长、副庭长、审判员经院长提名由人大常委会任命，而且助理审判员被任命为审判员的条件并不明确。所以地方人大常委会任免审判员的随意性很大，因为地方党政对人大的影响是有相当力度的，法院从上到下自然都要受地方权力的影响，都可能受到地方保护主义影响。
第三，审判的物质资源来自于地方政府助长了司法权地方化。法院人员的工资、福利、兴建法庭都需要地方政府予以解决。所以，地方政府的财政状况以及对法院的好恶态度决定着法院物质待遇的多寡。所以法院必须和地方政府处好关系，否则很难从地方政府争取到资金财物，法院为了取悦地方党委政府，换取地方对法院司法资源的更大投入，必然要不遗余力地为地方利益服务，“使得法院在审理涉及地方利益的案件时可能受到有实权机构的压力，关系案、人情案难以克服，后果就是损害国家法制的统一与威信，也和建设法治国家的目标相冲突。”
（二）审判权行使行政化
审判权的行使以独立公正为特征，法院的司法权行使体制应是按照司法工作方式运作的。但我国目前审判权行使运作体制却是行政化的。
一是法官人事管理行政化。法官的人事管理包括法官的录入、级别、升迁、奖惩、退休等。首先法官录用上，根据现行人事体制，成为法官要先通过国家统一组织的公务员考试，这很明显是将法官等同于公务员管理，法官的身份也是行政人员。其次，法官都有行政的级别，什么科员级、正科级、以至处级、部级审判员等。“法官的工资与福利待遇都与行政级别挂钩，这种模式是完全行政化的。” 第三，法官可以在审判业务部门与非业务部门轮岗。只要是法院的部门，法官都可以去任职，可见，这与行政机关工作人员的工作转换是没有区别的。第四从法官的升迁管理来看，法官无论是行政级别，抑或是法官级别的提升，都由政治部门负责考核，然后上报到地方组织部门或上级法院政治部门，法官的升迁与行政人员的升迁并无二样。此外，法官的退休制度与公务员也是相同的。整个法官人事管理体制完全行政化了。“在这种结构中不能培养起法官的独立性，只能塑造法官的依附性，甚至奴性”。
二是法院内部审判权行使方式行政化。首先表现为院、庭长层层审批制。在司法实践中，院领导凭借着行政领导权， “法院院长在审判权的各个环节上，都有着指示权、批准权和决定权，并对法院的全面工作都有组织权和监督权。” 院、庭长对自己并不参加的合议庭或独任审判庭审理的案件参与讨论和进行审批，可以决定或改变合议庭或独任审判员的意见。这样的审判权行使方式已脱离了独立审判的体制，转变成了一种行政化的行使方式。“层层审批的后果导致过多的人干预案件的审理和裁判，但无人对裁判结果负责，从我国情况来看，法官不能独立审判根本不利于裁判的公正”。 其次，审判委员会讨论案件也是行政化。从实践来看，审委会讨论决定案件也是行政化的运作方式。案件承办人在审判委员会上，向各委员书面汇报案件事实，提出拟处理意见。委员们听完汇报逐一发表意见，最后实行少数服从多数，决定案件的处理结果。从决定主体和决定程序看仍然是行政性的，“各地法院的审判委员会一般由正、副院长和各审判业务庭庭长（有的还有非业务部门的负责人）组成，基本上是一个法院院领导和庭室领导的综合体，带有明显的行政性质，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。” 审判权行使方式行政化直接导致审判权主体独立行使权力虚化，“更为严重的是它导致了法官体制和法官素质低下的恶性循环”。 三是上下级法院关系行政化。下级法院对一些重大疑难案件，在没有进入二审程序前，就向上级法院汇报案情，进行口头或书面的、正式或非正式的请示，以求自己的裁判意见与上级法院意见一致，保证所谓的案件质量。虽然上级法院并无答复义务，但往往都会做出答复。既然上级法院掌握着发改大权，下级法院又怎能不按其意见裁判。“这种制度在法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。” 这种有请示、有答复、又按答复处理，这种上下级法院关系不就是行政化模式吗？这种模式的后果就是“如果允许上级法院干涉下级法院对案件的具体审理，必将架空审级制度，使审级制度徒有虚名。”
(三)法官职业大众化
法官的职业需要较高的智力和特别的司法训练，如同医生和建筑师一样，具有明显的专业性。但目前法官这个职业却呈现出明显的大众化。
首先，法官职业准入标准不高。法官法对法官资格的规定整体上说对于提高法官整体素质是可以的。但有两条限制仍有缺憾。首先在学历上要求不高，仅要求是高等院校法律专业本科毕业或高等院校非法律专业本科具有法律知识的，显然其他教育途径也可获得本科学历，事实上现在社会办学有普及本科趋势，自考、函授、电大等，这些非全日制教学教育质量没保障，显然不符合法官精英化的要求。其次，在院长副院长的任职条件上，也存在不足，只是笼统地规定有本科学历和具有法律知识，这样是否具备法律知识无法判断，具备多少法律知识也没要求。“地方党政可以因为对法院人事权的控制而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人塞进法院。” 如将一些行政级别高，但是法律门外汉的人调入法院任领导职务，这样的人是不符合法官专业化的要求的。法官职业门槛低是无法保障实现法官职业精英化的。
其次，法官业务素质不高。“在我国现行的司法管理体制中，法官是国家公务员，将法官等同于公务员进行选拔和任命，注重其行政级别而忽视其专业性，阻碍了法律职业化进程。” 而且我国国情是法官来源复杂，素质参差不齐。可能有些非法学院毕业的人适应性强，头脑灵活，成长为实践型法官，但对一些新类型案件、需要现代科学知识分析判断的案件他们可能会力不从心。所以法官来源的复杂化是不能保证法官的业务素质的。
再次，法官职业道德操守不高。法官法第三十二条规定了法官不得有十三种行为，《法官职业道德准则》也对法官的司法礼仪、业外活动、廉洁公正等进行了要求，但事实上法官的形象并没有根本的改变，对当事人吃拿卡要的仍在发生，对当事人冷硬横顶继续存在，娱乐场所照进不误、开庭着装不规范的大有人在、贪污受贿的法官也不时见之报端，种种违反法官职业道德和法官法的行为并没杜绝。正如学者指出的：“当法官自己心甘情愿地混入世俗关系时，司法的权威便荡然无存，人们对司法的尊重也无所依凭。”
第四，法官职业保障标准不高。我国目前体制下，法官的审判权因受行政领导、审委会、上级法院的事实上的剥夺而减少；法官的职业地位受到地方党政领导和法院行政领导实际威胁而不稳定；法官的职业收入与法官的智慧劳动和尊崇地位不相符合。缺少充分职业保障显然不利于法官独立公正司法的。
二、法院体制改革的价值取向和基本原则
法院体制改革作为政治体制改革中司法体制改革的一个有机组成部分，与经济体制改革一样同样是前无古人的探索，也要有价值取向来保证改革的方向。正如贺卫方所言：“改革本身需要有自身的体系，要对总体目标有个清楚的把握，要让每一个具体措施与这个总目标相一致，要让改革之间形成相互补充的关系。” 进行具体的制度设计，进而对相关法律进行修改，这样才能使改革少走弯路，少犯错误，最大限度的扩张改革成果。党的十六大报告中提出：“社会主义司法体制必须保障全社会实现公平与正义”。这是我党的执政纲领，也是法院体制改革的方向。这既是实践“三个代表”重要思想的要求，也是建设社会主义法制社会的内在要求，更是发挥人民法院职能的要求。在法院体制改革中必须坚持此理念毫不动摇，具体应坚持如下原则：
1．法院体制改革必须坚持党的领导。法院体制改革是政治体制改革的一部分，司法体制改革目标之一就是完善审判独立的机制，在党的十五大上，我党正式提出了依法治国的执政基本方针，并被随后写进我国宪法，依法治国不仅是我党和全国人民意志的反映，也是我党对党与司法关系的一种政治承诺，并且上升到宪法高度来规范党与司法的关系，无数的事实也已证明，法院的发展离不开党的领导，法院的改革更离不开党的领导。离开党的领导必将一事无成，党的领导是人民法院一切工作的可靠保障，法院体制改革必须服从服务于党和国家政治建设与政治体制改革的大局，必须有利于加强党对法院工作的领导，“坚持党的领导，是社会主义法制区别于资本主义法制的根本区别，是人民当家作主和依法治国的根本保证。各级党委和领导干部要增强法治观念，正确处理党的领导和依法执政的关系，要善于通过把党的路线、方针、政策上升为国家意志，来实现对国家的领导，不断提高依法执政的能力。” 所以法院体制改革必须在党的领导下，增强法院司法活动的民主性与透明性，使法院的司法活动公正和效率，从而使法院更好的贯彻和体现党的宗旨。
2．坚持宪法的基本原则。宪法作为国家根本大法，具有最高法律效力，关于法院体制的规定必须遵守。宪法从根本上确立了法院体制的框架。即审判权法院独立行使、法院间是上级对下级的监督关系、人民法院对产生它的权力机关负责。进行法院体制改革，决不能突破这些法院体制的原则精神。如果为保障法院体制更加完善和科学，确实需要宪法规定的随之适应，那么也只有先进行宪法修正，才可以进行根据修正后的宪法进行改革，因为进行法院体制的改革就是为了更好地贯彻宪法原则，使宪法原则落到实处，只有在遵守宪法的基础上进行改革才能避免改革过程中的无序和失控局面的出现。
3．坚持人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是我国的政体，是实现人民当家作主的最好途径与方式。人民代表大会制度经过中国社会主义实践检验，是符合中国国情的，尽管其也有不完善之处，但其基本框架和原则不能改变。人民代表大会制度的基本框架动摇了，就等于削弱和减少了人民行使当家作主的权利。有观点认为，应仿效西方的三权分立学说，实行彻底的司法独立把司法权脱离人民代表大会的监督，这种观点是脱离了我国具体国情来讨论司法改革的空中楼阁，近代西方国家的司法独立是通过三权分立的宪政制度来实现的，所以这些国家的司法体制改革很容易实行彻底的司法独立。而我国是人民代表大会制度，实行的是议行合一的宪政体制，我国的国家权力属于全体人民，而全部的国家权力由人民代表机关即权力机关行使，人民代表机关产生法院，法院受其监督并对其负责，我国的司法独立并不是按照三权分立的模式建立起来的，而是在权力机关的监督之下的司法独立，司法机关在行使司法权时应置于权力机关的监督之下。 离开这个背景搞改革只会是南辕北辙。根本实现不了司法的终极目标公正与效率。所以我国的司法体制改革中的法院体制改革必须要坚持人民代表大会制度。
4．坚持借鉴西方先进法治理念的原则。党的十六大报告中明确提出“要借鉴人类政治文明的有益成果。”我国的社会主义法治建设正处于初级阶段，司法体制改革刚刚起步，中国的司法体制改革不可避免的需要借鉴西方法制发达国家的实践。这不仅是西方发达国家法制实践的时间长和经验多，还因为作为一种社会统治实践，司法体制有着普遍性的原则和规则。司法体制作为国家的工具具有较大的可借鉴性。正所谓“他山之石可以攻玉”。实践证明国际间相互交流、移植、融合是非常必要的，法院体制建构应放到世界司法平台上考虑。但借鉴中不能不顾本国国情，盲目求“新”出“奇”。也不能对外国司法制度没做深入考察而盲目移植，要以拿来主义的态度对待外国法制的借鉴。
5．坚持审判权独立行使原则。“司法独立是一个世界性的标准，内地也不例外，不过内地为审判独立和检察独立，” 宪法规定了人民法院依法独立行使审判权。我国的法官法也规定了法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见我国的审判独立包括两层含义，一是法院独立，二是法官独立。法官个人独立与法院独立是不可分割的两个方面，没有法院的独立，单个法官也无法独立履行其职责。法院的独立是法官独立的依托。法官的独立审判则是法院独立审判的具体体现。审判独立是司法公正的必要条件，有利于定纷止争，维护社会稳定；有利于节约诉讼资源，实现诉讼效益；因此改革中坚持审判权独立有着特殊意义。
三、法院体制改革的实施对策
（一）克服审判权地方化，构建地方法院新型人财物管理体系
形成司法权地方化的最主要原因就是地方法院的人财物都受地方控制。所以解决地方化的切入点，应该“恢复宪法赋予法院应有的法律地位，即各级人民法院成为国家审判机关，而不是从属于各地政府的职能部门，并且必须通过一定的法律形式，将宪法关于人民法院独立审判。不受行政机关干涉的原则具体化、条文化。” 具体是：
首先，地方法院设置的非地方化。关于法院设置的改革，专家学者提出诸多建议，比较有代表性的观点有四种，笔者将在对其评述中阐明自己观点。
第一种认为法院应实行垂直管理。笔者认为这种想法是根本违宪的。其一它违反了宪法确定的地方各级法院对产生它的权力机关负责的制度。其二它违反了法院上下级之间是监督关系的宪法原则。所以在宪政的中国是不允许这样改革法院设置的。
第二种观点认为可以仿造美国，分设联邦法院和地方法院。这个方案的最大弊端就是严重背离我国是单一制国家的基本国情和宪法基本原则，且在实施中需要重新建构国家法院系统，各部类审判的程序法关于管辖的规定都要更改，故此方案也不足取。
第三种观点是打破地方行政区划设立跨地区的法院。该方案的最重要问题是违反了法院向产生它权力机关负责的宪法原则，造成辖区内有多个地方权力机关，无法统一对法院行使职权，形成事实上的无法管理。而且这个方案还要大幅度调整法院人员，操作难度太大，影响面过广，故也是不合时宜的。
而笔者认为在基本保留现存法院体制基础上，进行小幅调整，设立巡回法庭比较现实的。夏锋认为：应当建立最高法院的巡回法庭，专门受理跨省之间的标的额大的民事经济案件，或者有权管辖涉及管辖有争议的案件。 笔者进一步思考认为，推而广之，不仅最高人民法院设立巡回法庭，高级法院、中级法院都逐级向下一级法院派出巡回法官，组成巡回法庭，负责审理跨地区的民商事一审案件，诉讼的地域管辖仍然按照各部类诉讼法的规定。对巡回法庭审理的案件不服的，可以依法提起上诉，由设立该巡回法庭的上级法院作为二审法院，被确认为巡回法庭法官的必须同其他非巡回法官相区分，防止上诉后受到巡回法官的不正当的影响。这样设立的巡回法庭不仅有力地解决了地方保护主义的干扰问题，还保证了巡回法官能够因地制宜地根据各地经济和社会实际情况公正的裁判，而且不必更改我国的四级两审制。此外为从形式上也摆脱法院地方化的痕迹，各地方法院的名称也要改。各法院要把名称中带有省、市、县等地域特征的字去掉，如直接叫辽宁高级人民法院、长春中级人民法院等。
设立巡回法庭只是解决了法院体制对抗地方化的一个方面，还需要在人、财、物方面强化非地方化。法院经费问题是法院无法摆脱地方化影响的一大软肋，为摆脱地方干扰，首先就要建立司法机关经费中央财政统一供给制，通过立法对全国范围内的各地方法院的经费开支实行单独预算，各地法院所收诉讼费全额上缴中央财政，另外，要根据各地财政经济状况按其每年的国民生产总值一定比例向中央财政交纳司法经费，这些费用由中央财政集中，作为专项司法经费。每年各地法院将司法经费预算逐级上报上级法院，经最高院最后审核后报全国人大，由全国人大讨论通过后，交由中央财政执行，逐级下达专项拨款，用于法院司法经费。这样的财政机制的辅助措施就是法院办公条件、物资装备、福利待遇法定化。目前，由于法院经费来源于地方，而地方的经济条件不同，在各地方的权威不同，所以法院的经费全国各地的差异很大，也导致法官待遇等各不相同，为便于编制法院经费预算，也有利于不同级别地域法官之间的合理流动，应通过立法使法官待遇等司法经费的组成部分标准化、统一化。
法院受地方控制的另一软肋就是法院人员由地方管理。所以，要变革这种体制。首先在法院人员人事编制管理上，必须取消地方负责的制度，法院的人员编制由最高人民法院统一负责，中央编委对法院编制单独管理。最高院根据各法院审判案件的数量确定各法院的人员编制情况，地方党委政府无权确定法院编制的多寡，无权调动安排非领导职务的法官。
其次，实行法官审判职称晋升法定化。法律可从任助审员年限、学历、年龄、办案数量、质量等方面量化助理审判员晋升为审判员的条件，这样助理审判员在案件审理上就不怕受地方保护主义影响的不当影响了。
再次，排除院长受地方制约因素。一是法院院长不能仅仅由地方党委提名，要实行上级法院和地方党委协商提名制，这样既能保证院长能够符合法官法的条件，也在一定程度形成了对地方势力的牵制。二是罢免院长理由法定化。对院长的罢免理由要比法官的严格，除了法官法规定的法官免职和辞退条件外，还可以规定如队伍形象不好，一年内有多少名法官违法乱纪的；案件质量不高，案件被发改和超审限比例高；司法经费浪费巨大，由于管理原因致使司法经费未能有效使用等。
（二）审判权行使司法化，构建法官独立审判新机制
要取消审判权行政化，就是要按照审判权自身特点，实行独立、公开、公正的司法化的审判权运行方式。首先要审判权主体非行政化。“司法机关机构改革，应首先取消司法机关的行政级别，内部工作人员的行政级别也随之取消。” 从形式上对审判权行政化进行釜底抽薪。取消了行政级别的法官，必须要按照法官级别来设定其工资和福利待遇，这是要相应随之建立起来的。要按照职业化的发展方向建立，要完全摆脱行政级别的影响，取消按年限届满法官等级自动晋升的评定办法。建议参照教授、医师、工程师等专业技术职称的评定办法进行。设立独立的法官考评委员会，进行专门的业务培训、考试、考核；只有这样才能真正体现法官的学识、涵养、专业水平、职业地位和法律权威。
其次要真正还权合议庭和独任审判员。第一要实行法官审判合一制。 “即审理权与判决权相统一，法官不仅有权审理，而且有权判决。” 赋予了法官独立审判的权力，法官就应独立对自己审判结果承担责任。 “因为只有法官独立，才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度” 法官为提高办案质量，就会认真钻研法律，总结审判经验，努力保证案件质量。