对执行分权模式构建的几点思考

罗春国 杨涛

一、执行分权的必要性和可行性
我国传统的执行模式的最大特点就是执行权的高度集中。一个执行案件往往由一名执行员负责到底，从发出执行通知开始，调查财产，采取查封、扣押、冻结等强制执行措施，委托评估、拍卖、变卖，对妨碍执行行为的处罚，对申请执行人、被执行人和案外人提出异议的审查，执行款物的交付，财产的处分和分配等诸多事项都由一名执行员负责。
这种高度集权执行模式的弊端是显而易见的。它缺乏必要的透明度和公开性，易产生“暗箱操作”；缺乏必要监督和制约，易产生腐败降低法院威信；缺乏有效的执行救济途径和手段，易使得失误的决策难以得到及时纠正。如此种种也为办理人情案、关系案、金钱案提供了土壤，侵害了当事人利益，损害了法律权威和法院的形象。
执行分权模式的提出为传统执行模式的改革指明了方向。很多西方国家都将执行工作分权制约，如德国、法国等都将执行裁决权交由法官行使，而执行实施权，交由司法执行官来实施。我国各级法院的大量实践也证明：执行分权模式有利于形成有效的监督制约机制，增进执行公开性和透明度，在执行过程中将不同的权力交由不同的人员来行使,既能够达到权力相互制约的目的，并且又由公开促进了公平和公正的良性循环。
二、执行分权的运行模式
（一）执行权性质的定位
要想构建合理的执行分权模式，首先，必须对执行权做出理性的分析。关于执行权性质的定位，法学界一直有着激烈争论。主要观点有三种：1、认为执行属司法权，我国传统法学界认为执行应属司法权，因为执行工作是审判工作的延续，是司法职能的一部分，且强制执行权一直由法院行使；2、认为执行属行政权，理由是强制执行具有确定性、主动性、命令性，不同于审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，执行活动应是一种行政活动，强制执行权应是国家行政权的一部分；3、认为强制执行权应是“界于司法权与行政权之间的一种权力。它既不是一种纯粹的司法权；也不是一种纯粹的行政权，而是处于二者之间的一种边缘性权力”。
笔者认为，第三种学说较为合理。因为执行权应该包括单纯的执行行为和执行救济行为，前者是执行主体基于国家公权力强制债务人履行债务的行为，遵循的是职权主义和当事人不平等主义，其立场不应该也不可能中立，在性质上应属于行政行为；后者是执行主体为处理执行过程中出现的争议而实施的行为，具有司法的消极性和被动性，应属于司法行为。
（二）执行权的划分
基于执行权所具有的司法、行政双重属性，而将其分离便成了顺理成章事情。关于执行权的划分也有不同的主张。1、两权说，执行权应分为执行裁判权与执行实施权；2、三权说，执行权应划分为执行命令权、执行实施权、执行裁判权；3、四权说，执行权应分割为执行命令权、执行调查权、执行裁判权、执行实施权。对此，笔者持两权说的观点，即将执行权划分为执行实施权和执行裁判权两个部分，不应再细分。理由是两权分立，已较好的体现了执行权具有的司法、行政双重属性，且两权级别相同能够达到互相制约的目的，而如将执行命令权单独划分，有悖于执行权权力理论。其不与执行裁判权和执行实施权属同一级别的权力，且执行命令权与执行实施权均属行政性的权利，再行划分易导致机构重叠，不利于提高办案效率。至于四权说，其不妥之处更是显而易见的，完全可将执行调查权并入执行实施权中，无独立存在必要。
据此，具体到工作实践中，执行裁决权主要包括：追加、变更被执行主体，案外人提出异议的处理，裁定中止、终结、暂缓、不予执行，妨害民事诉讼强制措施复议的审查裁决，执行回转等。
执行实施权主要包括：送达执行法律文书，调查被执行人的财产，实施强制执行措施和其他实施行为。
两权制约体现在：只要依据执行裁决权做出了裁决内容，执行实施权的主体就必须严格依据裁决内容实施。而执行裁决的提起不是无缘无故的，裁决事项的建议权在于执行实施权主体，由执行实施权主体对需要裁决的事项提交给执行裁决权主体进行裁决。
（三）执行分权的具体操作
目前，基层法院的执行工作现状是人少案多，工作压力大。特别是《诉讼费用交纳办法》实施后，执行案件又有大幅上扬，在原有执行人员全部负责执行尚显不足的情况下，如何使两权分立在实践中得以保证？笔者认为，依据现状，可行的方法是在基层法院执行局下设执行裁决庭和执行实施科。保留部分业务精通、经验丰富、具有审判职称的法官编入执行裁决庭行使裁决权，而执行实施权交由具有司法警察身份并熟悉法律知识的人员行使。执行裁决庭上下级为监督关系，执行实施科受法院和上级执行实施权部门双重领导。这样使两种权力分别由两个部门、不同资格的人员来行使，不仅会克服过去权力过于集中的弊端，而且能形成有效的分权制约机制。同时，这种分权因为是在法院这个大框架内的分权，便于形成了内在的联系，而不至于产生不便协调而影响效率的问题。
这样的人员配制的合理性在于：
1、 由具有审判资格的法官行使执行裁决权符合法律规定。
执行裁决权由具有审判资格的法官来行使，实行上下级监督关系符合法律规定，也是由其权力配制属性，工作性质、内容、特点决定的。执行裁决权主要是对执行中发生的争议进行处理的权能，此种权力只能独立行使，而不能由上级法院统一管理、统一领导，上级法院对此裁判不能事前关心，只能事后监督，其符合审判工作的待定性、消极性、独立性和中立性的特点，各地法院目前的通用做法也是由法官行使执行裁决权。大量实践也证明这样人员的配制有利于上下级权力的互相监督和与执行裁决权的制约。
2、司法警察参与执行工作有必要的法律依据。
首先，将司法警察定位于执行实施主体（任命为执行员），法律并没有禁止性规定。因为《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条中仅规定了“执行工作由执行员进行”，而《中华人民共和国法官法》第五十二条规定，“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”两部法律都未规定执行机构的组织形式和执行员任职资格。执行员只是“参照”法官序列管理，虽然目前实践中法院的执行员都为具有审判资格人员担任，但从其行使职权性质、权力运行模式、职业形象等看却不宜归于法官序列，而将执行实施权交由司法警察实施较为合理。
其次，法律规定了司法警察参与执行依据。在《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第八条，“必要时应由司法警察参加。”《人民法院司法警察暂行条例》第七条，司法警察“送达法律文书”、“执行传唤、拘传、拘留”、“参与对判决裁定的财产查封、扣押、冻结或没收活动”、“完成法律、法规的其他职责”。《最高人民法院院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》第四条规定，高级人民法院在组织集中执行、专项执行或其他重大执行活动中，可以统一调度、使用下级人民法院的执行力量，包括执行人员、司法警察、执行装备。这都说明，司法警察承担执行工作具有法律依据的，也是法律法规赋予司法警察的一项任务。
3、司法警察行使执行实施权更符合执行实施权的权利属性。
执行实施权本质属行政权，其运行应遵循行政权的基本运行规律。而法官行使的是审判权，法官作为执行主体于法不符，司法警察行使的是行政权，将执行主体变更为司法警察更合符实际。通过将执行实施权交由司法警察行使，能够建立科学、高效的执行运行机制，克服目前执行机制机动性差、威慑力弱、执行力量松散化等现实弊端，达到扭转执行被动局面的目的。
4、司法警察参与执行具有威慑力。
司法警察行使执行实施权具有强大的威慑力。执行工作的基本特征之一就是“强制性”和“对抗性”，用具有强制力的司法警察去开展强制性执行工作，能体现出强大的的威慑作用。人民法院司法警察是人民警察的独立警种，其身着威严的警服，驾驶警车，根据《中华人民共和国枪支管理法》、《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，还可以配备公务用枪和警械，威慑力无形中就会在人们的心中产生，这样自然就减少了暴力抗法案件的产生。法律还赋予了司法警察有拘传、拘留等强制措施实施权，增强了司法警察的权威性。而法官应是居中裁判人物，是公平、公正的象征，着装改革后的“文官化”趋势更使其难以适应快速发展的执行工作需要，其服饰、配备均不能体现出应有的外在强制表征，反而会削弱强制执行的效果。
5、司法警察管理机制与执行机制相吻合。
司法警察在法院内部实行的“双重领导、编队管理”的运行机制，其作为一个整体，能做到统一指挥，统一协调，统一调度。这与最高人民法院提出的建立以省高级法院对本辖区执行工作实行统一管理、统一协调、统一指挥的执行工作新体制相吻合，能很顺畅地形成重拳，有效地抵制地方和部门保护主义，对强化执行工作产生很好的效果。
6、司法警察行使执行实施权可节约有限的法官资源。
据统计，基层法院执行局每年执行的案件占全国执行案件的90%，而基层法院的现状是人少案多，法官资源有限。执行实施权由司法警察行使能极大的缓解这种困境，将有限的法官资源节约出来，充实一线审判力量。
三、执行分权的意义
对执行分权，有些学者认为基层法院人少案多，没必要搞分权，影响工作效率。但执行分权模式，是执行机构改革中重要组成部分，其合理的分工，不但不影响工作效率，只会提高工作效率，形成权责明确，各司其职的良性运行机制，使权力运行更加顺畅。也只有执行分权，才能形成有效的监督制约机制，解决传统执行权中同样的人行使不同权力的问题；才能为提高执行效率、确保司法公正、防止“暗箱操作”、杜绝违法执行提供制度上的保证。
在传统执行模式的考量下，执行法官就是加班加点为案件付出了再多，只要债权未能全部实现，债权人乃至社会公众就会对法院的执行工作产生怀疑，而这些怀疑在一定程度上也确实是由传统执行模式缺乏公开、透明，缺乏监督制约造成的。但执行分权以后，按照分权制约模式运行的权力由于其公开性、公平性，只要承办人穷尽一切法定执行措施，脚踏实地的走好执行程序的每一步，即使有些案件因被执行人没有履行能力、下落不明等原因致使执行未果，往往也能取得当事人的理解、信任，赢得社会的尊重、树立司法权威，提高法院的公信力。
四、执行权的监督
分权是手段，最终执行改革的目标是促进执行公正，提高执行效率。如何使执行分权达到我们的预期目的，促进执行的良性循环呢？笔者认为，执行权监督是执行工作中一个重要的环节。因为任何权力的行使，都必须实行必要的监督，不然必将导致腐败行为的产生。
广义上执行权的监督包括了例如党委、政府、人大、政协、新闻媒体、广大群众等外部的监督。狭义的执行权监督是来自于法院内部的监督。
执行权内部的监督固然重要，但其外部监督同样必不可少。执行分权后，执行实施权与执行裁决权相互监督和制约，可以防止执行权力的滥用，两权相互配合、协作，共同保证执行权的公正、廉洁地行使。对于执行权外部的监督，也应引起充分重视。因为来自外部的监督虽然许多时候只是针对个别执行案件提出意见和问题，但处理不好往往会直接影响法律的权威和人民法院的形象。对这些外部监督应本着实事求是有错必究的原则，多请示、多汇报、多解释，态度诚恳主动接受监督和领导，以达到求得共识，求得理解、信任和支持，才能推动执行工作的发展。
总之，对执行权力的分权运行机制，是执行工作改革的新生事物，是一个需要反复实践，深入研究的问题，是一个需要在正和效率目标之间进行反复平衡的问题。为此，我们必须在理论中及时寻找依据，在改革实践中予以大胆尝试。逐步完善各项制度和内容，积极推动执行工作的健康、有序的向前发展。


国家外国专家局


国家外国专家局关于印发《国（境）外培训渠道管理暂行办法实施细则》的通知


各省、自治区、直辖市外国专家局（引智办），国务院各部委、各直属机构引智工作归口管理部门，新疆生产建设兵团外专局：
为具体实施《国（境）外培训渠道管理暂行办法》（外专发[1999]4号），我局拟定了，《国（境）外培训渠道管理暂行办法实施细则》，现下发给你们，请遵照执行。在执行过程中，有何问题或意见，请及时告我局。
附件：1、《国（境）外培训渠道管理暂行办法实施细则》
2、《渠道评估表》
国（境）外培训渠道管理暂行办法实施细则
第一条 为加强对国（境）外培训渠道（以下简称渠道）的管理，根据《国（境）外培训渠道管理暂行办法》（以下简称暂行办法），制定本实施细则。
第二条 国家外国专家局委托中国国际人才交流协会秘书局（以下简称协会），做好渠道的开辟、评估、管理、推荐和综合统计等工作。
第三条 渠道须具备以下基本条件：
一、具有法人地位，对我友好，不附加任何政治条件；有一定的经济实力与良好的资信。
二、有从事培训工作所必备的人力、物力，专业特色突出，有承办培训的成功经验；有高水平的授课人员、培训教材及翻译人员；能根据培训项目要求，安排参观考察专业对口的企业、机构及组织；在所在国或地区有较强的协办单位网络。
三、能根据与培训团组签定的协议提供较好的住宿、伙食、交通等方面的设施与便利。
四、收费合理，各项收费符合我国有关规定，不搞有损培训质量的价格竞争。
第四条 未经公布及评估的渠道申请评估前，须经各地区各部门出国（境）培训归口管理部门（以下简称归口部门）同意，由组团单位或被评估渠道按要求填写《渠道评估申请表》并将有关资料报协会。
评估按以下程序进行：
（一）协会在收到《渠道评估申请报表》之日起一周内将评估要求及有关资料发往渠道所在国或地区中国国际人才交流协会办事处（以下简称协会办事处），对渠道进行实施考察与资信调查；
（二）征求渠道所在国或地区我国使（领）馆的意见；
（三）征求国内曾经使用过该渠道的归口部门、组团单位及培训团组（包括团长与团员）的意见；
（四）协会在两个月内根据评估标准，提出对该渠道的评估意见，报国家外国专家局出国培训管理司（以下简称培训司）批准。
第五条 对渠道按以下步骤进行动态评估及年检：
一、各归口部门应及时了解掌握培训团组在国（境）外的情况，对渠道承办培训过程中出现的各种问题进行指导。如发现渠道有违规行为，应及时制止并将情况上报培训司。
二、根据协会的要求，协会办事处对渠道所承办的培训项目进行确认、跟踪和抽查。
三、培训司和协会采取问卷调查或实地调研的形式向各归口部门、组团单位及培训团了解渠道的评价及意见。
四、归口部门应要求培训团组在培训总结中提出对渠道的评价及意见。在申报年度计划时，应将本系统上一年度使用渠道的情况及评价意见一并上报。
五、所有渠道都须接受年检。每年年底，协会通过其办事处向渠道发出年检通知及有关表格，要求渠道报告全年承办培训的情况。协会将综合国（境）内外各方面情况提出渠道年检意见。
六、培训司每年年底根据初次评估、动态评估及年检意见，认定并公布下一年度可使用的渠道。
第六条 渠道的使用须遵循以下原则：
一、归口部门每年在上报培训项目申请表及汇总表时须填报所使用渠道。
（一）如使用培训司公布的本年度的渠道，须填写渠道名称及编号。
（二）如所报渠道不在公布渠道之列，则需在立项同时上报此渠道的《渠道评估申请表》及有关资料。
（三）如所报渠道为国（境）外的政府部门、公益团体、国际组织和知名企业、大学等渠道，即外专发（1999）4号文所指的可先使用后评估的渠道，须在立项时上报此渠道的《渠道评估申请表》及有关资料，由协会核定并经培训司批准后方可使用。在培训结束一个月内须将对该渠道的评估意见及有关资料报培训司。
二、协会根据申报项目中使用渠道的情况、渠道的专长及项目的专业要求，按照外专发[1999]4号文中的数量控制要求提出调控、推荐意见报培训司。
三、培训司将在下发的出国（境）培训项目计划的通知（以下简称通知）中写明所确认、调控或推荐的渠道名称及其编号。
四、不得随意变更通知中已确认的渠道。如归口部门有异议，须在接到通知后一个月内以书面形式报告培训司。
第七条 对违规行为将实行以下处罚：
一、对渠道在承办培训中出现以下问题的，将视其问题的性质与严重程度等分别采取警告、暂停承办培训或取消渠道资格的处理：
（一）出具虚假培训计划或经费预算，或在实际执行中擅自更改已经国内有关部门审批的培训计划；
（二）假冒其它渠道名义或同意其它渠道以其名义承办培训；
（三）同时承接两个以上培训团组或转手他人接待培训团组；
（四）采取不正当手段招揽培训团组；
（五）回避或不配合评估；
（六）其他影响培训质量及培训声誉的不良行为。
二、如发现国内组团单位及归口部门在渠道使用上存在下列弄虚作假行为，将视其问题性质及严重程度分别采取通报批评或停止其组织派出培训团资格的处理，并对有关责任人进行追究：
（一）要求渠道出具虚假培训计划及经费预算，或到国外后擅自向渠道提出更改所批培训计划；
（二）实际使用渠道与所报批渠道不符；
（三）通过使用某一渠道而从渠道获取经济及其它利益；
（四）其他违反国家有关规定的行为。
第八条 本实施细则由培训司负责解释。
第九条 本实施细则自公布之日起实行。过去所发文件中有与本细则相悖者，均以本细则为准。