湖北省襄樊市人民政府


襄政发[1998]21号
市人民政府关于印发《襄樊市市区门前三包责任制管理暂行办法》的通知

各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：

现将《襄樊市市区门前三包责任制管理暂行办法》印发给你们，请遵照执行。



一九九八年四月二十八日








襄樊市市区门前三包责任制管理暂行办法



第一条为加强城市市容环境卫生管理，提高城市管理水平,创造清洁优美的城市环境，建设文明卫生城市,根据国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》、《湖北省城市市容和环境卫生管理实施办法》、《襄樊市城市市容、卫生、交通管理实施细则》等法规、规章规定，按照“人民城市人民建，人民城市人民管”和专业管理与群众管理相结合的原则，制定本办法。


第二条“门前三包”责任制管理在市人民政府统一领导下，由城区人民政府和襄阳县政府、开发区管委会负责组织，街道办事处和居（村）委会具体实施，市直各部门协助组织实施。


市容环卫、城建、公安、工商、规划、建管、园林等职能部门按各自职责，协同管理。


第三条凡市区临街的机关、团体、部队、学校、企业、事业单位、个体工商户和居民户，集贸市场主办单位，施工建设单位，公交站点（停车场）的所属单位，均为“门前三包”责任单位，实行本办法规定的“门前三包”责任制。


第四条责任单位主要行政负责人、居民区的居（村）委会主任和个体工商户主、居民户户主是“门前三包”责任制的责任人。


第五条“门前三包”责任区，指责任单位临街长度和人行道路沿石向道路延伸1米宽度的责任范围。责任范围由区政府、襄阳县政府、开发区管委会组织划定，做到不留责任空白。


第六条“门前三包”的责任：


（一）包环境卫生


1、责任区内地面整洁卫生，无纸屑、烟头、痰迹、污物等废弃物和积水、积雪。


2、责任区内的临街建筑物、构筑物、围墙、灯线杆、牌匾、灯饰、橱窗等保持完好整洁，无乱贴乱画。


3、责任区内按统一要求配备临街门、店的垃圾容器和人行道果皮箱，并定时定点倾倒垃圾。


（二）包绿化美化


1、责任区内因地制宜植树栽花种草，管护树木花草，花坛内无垃圾杂物，树木无乱牵乱挂，适时摆放盆景和鲜花进行装点。


2、责任区内无裸露地面，一律硬化绿化，人行道逐步铺设彩色地面砖。


3、责任区内建筑物整洁美观，定期清洗或涂饰，建筑、牌匾等按要求实行“亮化”。


（三）包安全秩序


1、责任区内自行车、自用三轮车、摩托车按划线规范停放，首尾一致，无各种车辆乱停乱靠。


2、责任区内无乱堆乱放，无游散摊点，无出店占道经营和作业，无超标噪音，无乱搭乱建。


3、责任区内无占道下棋打牌现象。


第七条责任单位必须与所在地的区政府或开发区管委会签订“门前三包”责任书，履行职责，接受检查，落实“门前三包”。“门前三包”责任书应包括责任范围、任务要求、责任单位的权利和义务，以及对责任单位检查考核与奖惩等主要内容。


责任单位应悬挂统一制作的“门前三包”责任牌，明确具体的责任范围、责任人、“三包”内容和监督单位及电话等。


第八条责任单位应配备足够的专职人员（即“三包员”）进行“门前三包”管理。“三包员”配备数量按“门前三包”任务量大小确定。活动集中、商业繁华地段（易制脏、制乱地段）责任区范围每200平方米配一名；其它主次干道责任区范围每500平方米配一名；一般街巷责任区范围每500至1000平方米配一名。但所有责任单位至少须配一名。


居民集中居住和适宜地段在自愿的基础上可以由居（村）委会组织“三包员”对“门前三包”范围采取联包形式进行管理。实行联包的，由居（村）委会按责任区所在路街档次收取一定的保洁费用。保洁费用用于“三包员”的工资补贴、保洁工具的购置和“门前三包”的奖励。保洁费用的收取标准由市市容委会同市物价局确定。保洁费用的收取与使用实行专帐管理，以备查验。


第九条“三包员”上岗须佩戴统一标志，着装整齐，每天8时至18时履行“门前三包”责。重点地段“门前三包”管理时间的延长由区政府、襄阳县政府、开发区管委会确定。


第十条各区政府、襄阳县政府、开发区管委会组织“门前三包”监管员队伍，对“门前三包”实施监督管理。监管员由区、办事处、居委会干部，“门前三包”责任单位人员，居委会的“老党员、老干部、老积极”和市容环卫等城市管理职能部门工作人员担任。其职责是协助“三包员”实施“门前三包”，检查督促“门前三包”责任的落实。


第十一条“三包员”和监管员，必须认真履行职责，对乱吐乱扔、乱贴乱画、乱摆乱放、乱停乱靠、乱牵乱挂等违章行为进行制止、纠正，并实施“门前三包”管理专项处罚。


第十二条各区政府、襄阳县政府、开发区管委会，对落实“门前三包”责任制要加强组织领导和督促检查，对“门前三包”责任制不落实的责任单位，应采取措施督促整改，并按照“门前三包”责任书的要求进行处置，给予批评、通报和经济处罚等。


第十三条建立“门前三包”检查考评制度。市市容环境卫生管理委员会对“门前三包”责任制落实情况每两个月组织一次系统检查；各区政府、襄阳县政府、开发区管委会每月进行一次系统检查；区市容环卫部门每周进行一次检查；市直各战线每月对所属单位进行一次检查；襄阳县政府每季度对驻市区所属单位进行一次检查；市容环卫监察队伍实行经常性的监察管理。每次检查均应作好记录，各区、襄阳县、开发区和市直战线检查情况报市市容环境卫生管理委员会，检查结果作为考评依据。


第十四条城建、公安、工商、规划、建管、园林等城市管理有关部门要把“门前三包”管理作为部门的重要管理任务来抓，支持、督促“门前三包”责任制的落实，对违反市容环境卫生、绿化美化、安全秩序的行为，依据有关法律、法规及时给予处理，对侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第十五条对落实“门前三包”责任制成绩突出的单位，由市政府和区政府、襄阳县政府、开发区管委会予以通报表扬和奖励；对工作出色的“三包员”、监管员，由市政府、区政府、襄阳县政府、开发区管委会以及责任单位予以奖励。


“门前三包”责任制落实情况作为一项基本内容列入文明单位的考核和评定。


第十六条建立“门前三包”保证金制度。年初签订“门前三包”责任书的同时，对责任单位收取适量的保证金（不超过1000元），受经济处罚的可直接从保证金中扣除。年终保证金余额悉数退还。


第十七条城建、公安、工商、规划、市容环卫、园林等管理部门工作人员不履行监督职责的，由其所在单位或上级主管机关追究责任。


第十八条本办法由襄樊市市容环境卫生管理委员会负责解释。


第十九条各县（市）城关（城区）的“门前三包”责任制管理参照本办法执行。


第二十条本办法自1998年5月1日起施行，市人民政府1995年7月28日印发的

《襄樊市市区门前三包责任制管理办法》同时废止。


内容摘要:未成年人犯罪的污点记录在相关档案中，势必会影响到他们以后的升学、就业，无形中损害了他们作为一个正常人所应当享有的合法权利，显然有失公平。通过实施“未成年人犯罪记录封存制度”，可以更好的贯彻教育、感化、挽救的法治方针。这既是坚持教育为主、惩罚为辅原则的具体体现，更是促使未成年罪犯尽快回归社会、融入社会，防止未成年人重新犯罪的有效举措，对于实现全社会的长治久安将产生积极而深远的影响。
关键词:未成年人 犯罪记录 封存

新刑事诉讼法第275条明确规定了对犯罪的未成年人实行犯罪记录封存制度，给有过犯罪记录的未成年人避免前科带来的负面影响，能够平等地享有与其他正常人一样的权利，使其真正改过自新，回归社会，提供了机会。但由于新刑事诉讼法仅以一个条文的形式规定了未成年人犯罪记录封存制度，过于原则、可操作性不强。检察机关在司法实践中如何立足检察职能，正确理解和适用并保证其得到有效实施，保障未成年人健康成长，已成为一个重要课题。
一、犯罪记录封存制度的出台有其合理性和必要性
犯罪人员犯罪记录是国家专门机关对犯罪人员情况的客观记录，它是现代社会管理制度中的一项重要内容。未成年人犯罪记录封存制度是犯罪人员犯罪记录制度中的主要内容之一，新刑事诉讼法第275条规定：“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的犯罪记录的情况予以保密。”这被称为“未成年人犯罪记录封存制度”。笔者认为，犯罪记录封存制度的出台有其合理性和必要性，主要体现在：
（一）未成年人犯罪记录封存制度体现了我国针对未成年人犯罪以教育为主、惩罚为辅的刑事政策。未成年人犯罪大多数情形属于初犯、偶犯、激情犯，其往往是由于一时冲动而误入歧途，主观恶性较小，经过教育和改造，回归社会的可能性比其他罪犯要大的多，所以法律理应对其从宽处罚，《刑法修正案（八）》已经增加规定了未成年人在入伍、就业等情况下免除报告前科的义务。新的刑事诉讼法增设了未成年人犯罪记录封存制度，正是体现对未成年人犯罪的特殊宽大政策，这是本次刑事诉讼法修改的一大亮点。这一制度能让未成年罪犯感受到国家和法律对他给予的道义体恤和人性温暖，从而唤起其发自内心的感动与悔悟，这相比严厉的惩罚更有助于真正达到教育和挽救的目的。
（二）未成年人犯罪记录封存制度淡化“前科”，对未成年犯的复学、就业以及保证其顺利回归社会具有重要现实意义。从另一角度来看，前科本身也是一种“制度性歧视”。 前科本身附设了一种“一朝为贼，终身为贼”的“标签效应”，使未成年人长期遭受来自司法和社会的负面评价，造成事实上的不平等，导致为实现未成年犯罪人的司法矫治和社会回归的目标束之高阁。将未成年罪犯的犯罪记录封存，有利于弱化其“标签”心理，对今后的学习就业等均不会造成影响，使其重获生活的勇气和信心，更好地回归社会、防止再犯；有利于其更好的就业、升学和促进家庭亲属关系的和睦。因此在法律上正式确立对未成年人的犯罪记录封存制度，让这些“有犯罪前科”的未成年人也能像其他正常人一样融入社会而不至于受到任何歧视，而这对于很多在未成年时期犯过罪受到法律追究的人来说，至关重要。
（三）未成年人犯罪记录封存制度契合世界刑事立法的潮流和改革趋势，顺应了未成年人权利保护的历史潮流。未成年人犯罪记录封存也是国际通行的做法。《联合国保护被剥夺自由少年规则》中规定：“释放时，少年的记录应封存，并在适当的时候加以销毁”，《联合国少年司法最低限度标准规则》中也规定，对未成年罪犯的档案应严格保密，不能让第三方利用，也不得在其后的成人诉讼案件中加以引用。未成年人犯罪记录封存如今是世界各国未成年人刑事犯罪处理的普遍做法。我国作为这两项国际公约的签署国，也有义务逐步完善国内现行法律体系，建立起与国家承诺一致的未成年人司法制度。
二、犯罪记录封存制度存在一些值得商榷的问题
（一）未成年人犯罪记录封存制度与诸多法律、法规规定存在明显的冲突。根据我国《公务员法》、《检察官法》、《法官法》、《律师法》、《教师法》、《拍卖法》、《会计法》、《注册会计法》、《公司法》、《执业医师法》等法律的规定，有犯罪前科的人员不得或在一定期限内不得从事以下职业：公务员、检察官、法官、律师、拍卖师、会计师、注册会计师、公司的董事、监事和经理、执行医师。根据《兵役法》，依照法律被剥夺政治权利的人，不得服兵役。而且即使未被剥夺政治权利，在政审时往往也难以通过。因此，在上述法律未修改之前，犯罪记录封存制度在实施中将“大打折扣”。特别是与公安部的《重点人口管理规定》、公安机关开具有无违法犯罪记录证明的制度、公安机关的户籍管理制度等公安机关的许多现行规章的冲突更加明显。例如，《重点人口管理规定》规定，包括五大类共20种人员属于公安机关重点管理的人员。其中第四类是“因故意违法犯罪被刑满释放、解除劳动教养不满五年的”。公安机关会深入社区、街道、居委会或者村委会调查了解其基本情况，调查核实与其相关的信息资料，同时进行重点监控和定期帮助教育。未成年人犯罪记录即便进行了封存，其效果也令人怀疑。
（二）未成年人犯罪记录封存制度规定过于原则、可操作性不强。修改后的刑事诉讼法仅对未成年人犯罪记录封存制度进行了制度构建，程序问题基本未涉及，没有对记录封存的适用对象、封存程序、具体实施、解封程序、保密制度等进行合理、细致的规范。如在适用对象上遗漏了未成年犯罪嫌疑人的相对不起诉和附条件不起诉两种情形，没有规定这两种情形的记录是否可以参照适用；在法律效力上，新刑事诉讼法规定“犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外”。条款中的“有关单位”是指那些单位，“国家规定”又是包括那些范畴？这些在新刑事诉讼法中表述笼统、实践中会引起一些争议。可能出现两种极端情形：要么许多单位都认为自己是“有关单位”，都要求查询，比如众多用人单位就有考察劳动者以往经历的需求；要么保存犯罪记录的主管机关随意解释，阻止有权单位的依法查询。不仅无法保障“有关单位”依法查询权利的实现，同样无法保障未成年人轻罪封存记录制度得到彻底落实。此外，由于犯罪记录封存而在人事档案中出现的空白期又该怎么解释？犯罪记录封存之后作何处理？是永久存放还是彻底销毁？这些都需要出台细则加以明确。
（三）受制传统观念等因素，尚有一系列制度歧视和标签效应难以及时消除。尽管我们没有任何法律规定对“刑满释放人员”的学习就业给予“另眼相看”，但在现实社会中，被歧视现象可谓随处可见，特别是对于未成年时期犯过罪的人，一旦在履历中出现或是被用人单位掌握，无论他们怎样努力都可能事倍功半，甚至前功尽弃。留在人们心中对“犯过罪”那种根深蒂固的成见，使得整个社会对有“前科”的人都有一种无形的歧视，以至于有些未成年人，虽然犯罪轻微有过短暂的牢狱生涯，但因警方的“犯罪记录”没有封存，甚至“广而告之”，使他们在学习就业等四处碰壁之后，索性“破罐子破摔”，最后彻底沦落为社会的“不稳定因素”，尽管这不是他们所愿，但确实也是一种无奈。
三、完善未成年人犯罪记录封存制度的建议
（一）及时修正有关与未成年人犯罪记录封存制度的法律、法规或者出台相关司法解释。在新《刑事诉讼法》实施前后，根据上位法优于下位法的要求，与之冲突的法律法规、行政规章、单位规定等，该修正的需要及时修正；在短时间内基于社会管理的现实需求无法修正的，必须通过法律解释、实施细则等予以协调。对于未成年人的犯罪记录封存而言，废除在就业、上学、兵役等方面的歧视性规定迫在眉睫。除了一些特殊行业和岗位予以必要的限制外，如不得从事航空业工作、党政机要部门工作、不得担任特定勤务兵种等。政府应保障这些人获得公平的、有尊严的对待。例如，考虑到就业渠道限制等因素，可在事业单位的考试资格、普通兵种的入伍资格等方面予以放宽。
（二）亟需出台权威的司法解释细化制度，提高可操作性。笔者建议，应该由公检法司四部门联合出台《未成年人犯罪记录封存制度实施细则》，对记录封存的适用对象、封存程序、具体实施、解封程序、保密制度等进行合理、细致的规范。如虽然新刑事诉讼法未有规定，但是，实施细则里面应该明确规定未成年人相对不起诉和被附条件不起诉记录封存可参照适用未成年人犯罪记录封存制度；“有关单位根据国家规定”进行查询的。笔者认为，对于“单位”的范围，新刑事诉讼法未规定，可以参照刑法第30条关于单位犯罪的规定，即包括公司、企业、事业单位、机关和团体。对于“国家规定”范围，新刑诉法也未规定，必须予以严格限定，可以参照刑法第96条的规定，即国家规定是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。除此之外，地方性法规和部门规章不能作为依据。
（三）要积极探索、逐步推行未成年人犯罪记录消除制度。笔者认为，对于未成年犯罪人回归社会而言,仅仅“封存”是远远不够的。“封存”只意味着不得将犯罪记录提供给其他部门,但犯罪记录依然存在。根据我国档案制度,此类犯罪记录将存入个人档案并伴随其一生。因此,尽管“封存”,却并不能彻底给未成年罪犯一个清白的人生履历。为了体现真正给未成年罪犯二次机会,促使其顺利融入社会,仅对其前科予以封存,保护力度不够,建议司法解释规定未成年犯罪记录消灭制度。增加规定：“未成年人在犯罪记录被封存后五年内没有实施犯罪行为的,司法机关和有关部门应当对其相关犯罪记录予以消灭”。如此，一则可以成为一项鼓励未成年罪犯在五年内奉公守法、悔过自新的激励机制；二则将先前的犯罪记录彻底销毁,无疑会比简单封存更有助于未成年罪犯今后的生活。
（四）齐心协力，撑起未成年人犯罪记录封存制度顺利实施的“保护伞”。未成年人犯罪往往“一失足成千古恨”。未成年罪犯的人生道路还很长，让他们用一生的代价为年少时的一次犯错“买单”，有违公平，不仅不利于未成年人自身的成长，往往还会使他的整个家庭陷入无法摆脱的悲剧，不利于构建稳定和谐、充满爱与希望的社会环境。因此，我们有责任给犯过错的孩子提供改过自新的机会，帮助他们以积极健康的心态重新回归社会和家园，这对他们的家庭是莫大的宽慰，也是在我们的国家播撒下善的种子。一次温情的封存，或许就是一次新生命的开始。未成年人有其特殊的生理和心理特点，笔者认为，公检法司都应该单独设立办理未成年人犯罪案件的专门机构。必须有一个专门的工作机构，一套专门的工作机制。法院、检察院和公安机关办理未成年人刑事案件，应当由熟悉未成年人身心特点的审判人员、检察人员、侦查人员来承办。社会各部门对此也应加强协作，未成年人犯罪记录封存制度本身不仅涉及司法部门的认可，更需要社会相关部门的配合和支持。同时，民众的心理的认同对未成年人犯罪记录封存制度的推行也是非常重要，因此要加大对此项制度的宣传，真正保证未成年罪犯在权利行使以及机会获得上的平等，为未成年罪犯回归社会营造一个良好氛围。



参考文献：
1.曾新华 ：《未成年人犯罪记录封存制度的理解与适用》，载《检察日报》，2012年5月22日。
2.彭瑶：《未成年人犯罪记录封存制度有感》，载《农民日报》，2012年4月5日。
3.马艳君：《未成年人犯罪记录封存制度实践设想》，载《中国检察官》，2012年第6期。
4. 樊崇义主编：《2012年刑事诉讼法：解读与适用》，法律出版社2012年版，第356—375页。

作者： 五华县人民检察院 蔡仕强