新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区实施《中华人民共和国防沙治沙法》办法
（2008年5月29日新疆维吾尔自治区第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）
　第一章 总 则

　　第一条 为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国防沙治沙法》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本办法。

　　第二条 在自治区行政区域内从事土地沙化的预防、沙化土地的治理和开发利用活动，应当遵守本办法。

　　沙化土地的具体范围由自治区人民政府依据国务院批准的全国防沙治沙规划确定，并向社会公布。

　　第三条 县级以上人民政府应当将防沙治沙纳入国民经济和社会发展规划，定期向本级人民代表大会及其常务委员会报告防沙治沙工作情况，并实行行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度。

　　第四条 县级以上人民政府组织、领导、协调本行政区域内的防沙治沙工作，具体工作由林业行政主管部门负责。

　　林业、农业、畜牧、水利、财政、发展改革、国土资源、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，在各自的职责范围内，负责防沙治沙的相关工作。

　　第五条 使用土地的单位和个人，有防止该土地沙化的义务。

　　使用已经沙化的土地的单位和个人，有治理该沙化土地的义务。

　　防沙治沙者的合法权益受法律保障。

　　第六条 在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由各级人民政府给予表彰或者奖励。

　　第二章 防沙治沙规划

　　第七条 防沙治沙实行统一规划。自治区人民政府林业行政主管部门依据全国防沙治沙规划，会同农业、畜牧、水利、财政、发展改革、国土资源、环境保护等行政主管部门和气象主管机构编制自治区防沙治沙规划，经自治区人民政府审核，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后组织实施。

　　州、市（地）、县（市、区）人民政府依据上一级人民政府防沙治沙规划，组织林业等有关部门编制本行政区域防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后组织实施。

　　第八条 编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其发挥的生态、经济功能，将沙化土地划为封禁保护区、恢复保护区和治理利用区。

　　封禁保护区是指规划期内不具备治理条件，或者其他不宜开发利用的连片沙化土地。

　　恢复保护区是指沙化比较严重，但具有自然恢复能力的连片沙化土地，以及经过治理已形成固定沙地，但稳定性差，一经破坏容易引起再度活化的连片沙化土地。

　　治理利用区是指宜于治理或者治理后能够适度利用的沙化土地。

　　第九条 防沙治沙规划的编制机关应当将编制规划的依据和理由、具体内容、目标及其实施方法等进行公示，征求社会公众和利益相关者的意见。

　　第十条 县级以上人民政府应当加强防沙治沙规划的组织实施工作，定期对规划的实施情况进行检查和评估。

　　第三章 土地沙化预防

　　第十一条 县级以上人民政府林业行政主管部门和其他有关部门应当按照国家有关土地沙化监测技术规程，在主要风沙口、沙尘暴策源地和频发区、土地沙化扩展地区及其他生态区位重要地区分类布设监测站点，进行土地沙化监测，并将监测结果向本级人民政府和上一级林业部门或者其他有关部门报告。监测结果应当定期向社会公布。

　　第十二条 县级以上人民政府应当制定重大沙尘暴灾害应急预案，建立健全突发沙尘暴灾害的预测、预报、预防和灾后救援的组织管理和紧急处置机制。

　　第十三条 县级以上人民政府应当按照防沙治沙规划，划出一定面积的土地，在沙漠周边、绿洲内部因地制宜地营造防风固沙林网、林带，做到农田防护林面积不少于耕地面积的12%，人工草场、饲草饲料地防护林面积不少于人工草场、饲草饲料地面积的8%。

　　第十四条 县级以上人民政府林业行政主管部门应当严格控制防风固沙林网、林带的采伐。

　　对乔木型防风固沙林网、林带进行抚育、更新，确需采伐林网、林带的，应当先形成接替林网、林带，并经自治区林业行政主管部门验收。

　　沙漠和流动沙地边缘等林木更新困难地带的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

　　第十五条 禁止在沙漠过缘地带和林地、草原开垦耕地；已经开垦并对生态产生不良影响的，县级以上人民政府应当有计划地组织退耕还林还草。

　　第十六条 禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材等防风固沙植物和从事其他破坏植被的活动。

　　在封禁保护区内进行铁路、公路、石油、天然气开发、电力、通讯等工程建设的，应当经自治区人民政府审核，报国务院或者国务院指定的部门同意。

　　封禁保护区由所在地的县级人民政府设置标牌，明示封禁保护区的范围、界限和保护措施。

　　第十七条 在恢复保护区内经县级以上人民政府林业行政主管部门批准，可以进行抚育、复壮、补植等活动，改善和提高恢复保护区的生态功能。

　　恢复保护区可以实行阶段性封禁。具体封禁期限、范围由县级以上人民政府根据本地区实际确定。

　　第十八条 在治理利用区内从事种植、养殖、加工、开采等开发经营活动的，必须遵守有关法律、法规，并采取必要的防护措施，先治理后利用，防止加重土地沙化。

　　第十九条 县级以上人民政府应当有计划地实施划区轮牧、季节性休牧和禁牧。在休牧和禁牧地区，任何单位和个人不得批准或者从事放牧。

　　第二十条 县级以上人民政府应当加强防风固沙林、沙生植被及沙化草原有害生物的预防和治理工作，采取不污染环境以及对人、畜和各种有益生物安全的治理措施，保护沙化土地区域内生物多样性。

　　第二十一条 县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构在编制流域和区域规划时，应当统筹配置防沙治沙用水，合理分配河流上、中、下游用水，防止因水资源分配不合理和过度利用导致自然植被退化和土地沙化。

　　第二十二条 各级人民政府应当因地制宜地开发风能、太阳能、沼气等能源，以减少对植被的破坏。

　　第二十三条 在沙化土地范围内从事开发建设活动的，应当依法进行环境影响评价。环境保护行政主管部门在审批环境影响评价文件时，应当就其中有关防沙治沙的内容征求同级林业行政主管部门的意见。

　　建设单位应当按照经批准的环境影响评价文件有关防沙治沙的要求，采取相应的土地沙化防治措施。

　　第二十四条 对沙化土地上的典型自然景观、沙生植被以及珍稀濒危野生动物集中分布的区域或者对防沙治沙具有特殊保护价值的区域，应当按照国家和自治区有关规定建立自然保护区，加强保护和管理。

　　第四章 土地沙化治理

　　第二十五条 县级以上人民政府应当对严重沙化的耕地有计划地实施退耕还林还草；尚未实施退耕还林还草的沙化耕地，应当改革农作制度，推行免耕、少耕和秸秆覆盖等保护性措施。

　　第二十六条 对沙化的草原各级人民政府应当采取综合治理措施，恢复植被，改善草原生态功能。

　　鼓励单位和个人因地制宜地建设人工草场，采取牲畜圈养、围栏封育、治虫灭鼠等措施培育草原，防止沙化。

　　第二十七条 鼓励单位和个人自愿捐资或者以其他形式开展公益性治沙活动。

　　县级以上人民政府或者有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动无偿提供治理地点和实用技术服务。

　　第二十八条 鼓励、支持、引导单位和个人从事营利性治沙活动。不具有沙化土地所有权或者使用权的，可以与土地所有权或者使用权人签订治理协议，依法取得沙化土地使用权，从事营利性治沙活动。

　　第二十九条 经批准从事营利性治沙活动的单位和个人，应当按照林业行政主管部门公示的治理方案进行治理；沙化土地治理后，林草覆盖率应当不低于30%。

　　第三十条 铁路、公路、河流、水渠两侧以及城镇、村庄、厂矿和水库等周围的沙化土地，实行单位治理责任制。责任单位应当按照县级以上人民政府下达的治理责任书进行治理。林业行政主管部门依法对防沙治沙单位的防沙治沙责任落实情况进行监督检查。

　　第五章 保障措施

　　第三十一条 县级以上人民政府应当在本级财政预算中安排防沙治沙专项资金，用于重点区域的防沙治沙工作，并积极引导社会资金投入防沙治沙。

　　任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金。

　　第三十二条 防沙治沙活动实行下列优惠措施：

　　（一）防沙治沙造林用水，执行国家和自治区有关用水优惠规定；

　　（二）治沙造林、育苗、种草用电，执行农业排灌用电价格；

　　（三）治理国有未利用沙化土地的土地使用权，可以实行划拨方式，使用期限不超过70年，但应当按约定完成治理目标；

　　（四）农田林带占地及林带所胁之地，归农田承包者使用，不计入农田承包基数；

　　（五）单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征有关税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收，造林达到规定规模的，可以享受国家和自治区重点公益林管护政策。

　　第三十三条 县级以上人民政府应当对防沙治沙科学研究和技术推广提供相应的资金支持，防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，应当优先立项，优先安排经费。

　　第六章 法律责任

　　第三十四条　违反本办法规定，在封禁保护区、恢复保护区内砍挖林木和其他植物、从事开垦活动破坏林草植被的，由县级以上人民政府林业行政主管部门或者其他行政主管部门按照各自职责责令其停止违法行为，限期恢复林草植被，没收违法所得，可以并处毁坏林草价值一倍以上五倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十五条 违反本办法规定，在治理利用区内从事种植、养殖、加工、开采等开发经营活动，未采取土地沙化防治措施或者采取措施不力，造成该土地沙化加重的，由县级以上人民政府林业行政主管部门或者其他主管部门责令限期治理；逾期未治理的，责令其停止开发经营活动，可以并处1万元以上5万元以下罚款；造成土地严重沙化，属于国有土地的，县级以上人民政府可以收回国有土地使用权；属于农民集体所有土地的，有合同约定的依照合同的约定办理，没有合同约定或者约定不明的，依照有关法律、法规的规定执行。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三十六条 违反本办法规定，在休牧和禁牧地区放牧的，由县级以上人民政府草原和林业行政主管部门按照各自职责，责令改正，并可以按标准畜每只（头）处5元以下罚款。

　　第三十七条 防沙治沙有关行政主管部门及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由本单位、监察机关或者上级行政主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）侵害防沙治沙者合法权益的；

　　（二）擅自修改降低已批准的防沙治沙规划确定的目标任务，或者不按批准的防沙治沙规划进行治理，导致规划确定的目标任务未能实现的；

　　（三）擅自批准采伐防风固沙林网、林带的，擅自批准在沙化土地范围内从事开发经营活动的，批准在休牧、禁牧地区放牧的，批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地的；

　　（四）截留、挪用防沙治沙资金的；

　　（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第三十八条 违反本办法规定，依法应当给予行政处罚的其他行为，依照有关法律、法规的规定处罚。

　　第七章 附 则

　　第三十九条　 本办法自2008年8月1日起施行。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　小产权房问题研究

　王德山 姜晓林

内容提要：
小产权房是我国目前政府和社会公众极为关注的社会热点和难点。小产房的出现是多方面原因所致，但根源是我国土地双轨制。解决小产权房，必须坚持兼顾国家、集体、农民和购房人等各方利益的原则，体现党中央所提倡的和谐社会。对现有小产权房，应根据购房人的不同情况分别作出不同的处理，核发不同的产权证书。
关键词：小产权房 拆除 产权证书

Research On the Room Of Small Property Rights

Wang de shan Jiang xiao lin
(Law Department, Capital University of Economics and Business, Beijing, 100070, China)

Summary:
The room of small property right in China is currently the social hot spots and difficult which the Government and the general public is extremely concerned about. The emergence of the room of small property rights have many reasons, but the root cause is the two-track system of China's land. To solve the room of small property rights, we must adhere to take into account the state, the collective, farmers and people buying houses and other interests of all parties in principle, reflects a harmonious society as advocated by the Party Central Committee. The existing room of small property rights should be carefully demolished. People can purchase house property under different circumstances, they could be given the different issuance of certificates of property rights.
Key words: Room of small property right, Demolish, Certificates of property rights
一、小产权房界定
小产权房，又称乡产权，是指未经法定征地和审批等程序，由村集体或乡镇政府独立或与开发商（以下通称开发建设单位）联合在集体所有的土地上开发建设的商品房，因购房者无法取得法定机关颁发的土地使用权证书和房屋所有权证书，而是由村委会或镇政府给购房者颁发的房屋所有权证明，俗称小产权房。小产权房与正规开发销售的楼房相比具有如下法律特征：

（一）小产权房的土地使用不合法
依据现行法律规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须先由国家征地，并转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费，开发建设成商品房后出售给购房人，由法定的政府机关颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认购房人对该房屋的所有权。而小产权房是由开发建设单位直接在集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人，未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地，未办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和税费，所建房屋因用地不符合法律规定的程序和条件，小产权房所占有的土地属于非法用地。
（二）小产权房的开发建设程序违法
小产权房除用地不符合法律规定的条件外，开发建设单位在建设楼房过程中未办理一系列法定手续。根据现行法律、行政法规规定，开发建设和出售商品房，必须“五证”齐全，即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证等。正是因为开发建设单位未取得合法的土地使用证，开发建设单位未办理且事实上也无法办理规划许可证等相关手续，未按规定上缴给国家土地出让金和各项税费，其开发建设房屋的程序不符合法律、法规规定。
（三）小产权房无合法产权证书
根据《物权法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”。房屋属于不动产，即必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权。另根据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规定，房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门。换句话说，只有县级以上人民政府房产管理部门颁发房屋所有权证书才是合法有效，其他任何单位或部门都不具有颁发的房屋所有权证书的职权。而所谓的“小产权房”并不是法律规定的政府主管部门颁发的产权证书。正因如此，村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋“产权证”不具有房屋产权证的法律效力，小产权或乡产权实质上无产权证书，购房者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。
二、小产权房形成的原因
（一）市场需求
近几年，全国各地的商品房房价都普遍持续不断地大幅度上涨，已远远超过普通百姓的购买能力。购房者购买小产权房的理由只有一个，就是价格便宜。以北京为例，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区，房价多在每平方米2500元至4000元间，甚至有低至每平米1000元以下的，仅为四环内商品房价格的25%至30%，比政府推出的数量稀少且比周边商品房房价略低的限价房还具吸引力。
从购买小产权房的目的而言，大多数购买者为自己居住，只有少数购买者以投资为目的。从购买者的身份而言，除当地本集体的少数成员外，城镇居民的购买者主要有三种类型：第一类是有能力购买正规商品房（俗称大产权房）的人，但该人群毕竟是极少数，而且多以投资为目的；第二类是没有能力购买大产权房，但又不符合购买经济适用房或限价房的购房者，为了拥有自己的住房，因而购买小产权房；第三类是虽然符合购买经济适用房或限价房者，但基于其经济条件、住房的急需性、购买该类房屋的难度等原因，转而购买小产权房。
对于大多数购房只为自住的中低收入者而言，在低价与无合法产权两者之间，他们宁愿选择小产权房，以实现“居者有其屋”的梦想。根据一家网站关于“你会购买小产权房吗”的调查中，在2.5万多参与网友中，有近75%的人表示“如果价格合适，也可以接受”。 在购房者的观念中，合适的住房显然比完整的产权更重要。并且，从披露的事实来看，小产权房的交易市场正在形成，合法渠道遭禁，地下交易不止，以双方认可的潜规则贯穿其间。
正是由于房价居高，远远超过了绝大数普通百姓购买能力，而购房者强烈的住房愿望不得不更多地将目光转向房价便宜的郊区。旺盛需求又进一步刺激了小产权房的大面积地开发建设，村集体或乡镇瞅准了商机，以社会主义新农村建设的名义在集体的土地上开发建设商品房并对外销售。
（二）建设者的利益驱使
开发大产权楼房，开发商能够获得暴利。据材料显示，房地产开发商的利润率高达30%，甚至达到50%。该利润率远远高于其他行业，因此一夜之间催生了众多亿万富豪。正是由于房地产行业的暴利和购房者的旺盛需求，吸引了众多投资者投资于房地产行业，其中包括村委会以及乡镇。村委会或乡镇独自或与开发商开发建设的楼房价格虽然远远低于“大产权”楼房，但由于小产权楼盘不存在土地出让金、各项税费等成本，因此即使以合法商品房价格的30%出售仍有较高利润可得，其利润率并不比开发“大产权”的开发商低或者低多少。
总之，小产权房无论对于开发建设者还是购房者，都是有利的。但开发建设小产权房逃避了土地出让金，尤其是各项税费，国家因此而遭受很大的经济损失，且破坏了国家土地政策和法律、法规。
（三）现行土地制度是根本原因
根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。除本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外，开发建设商品房，同样须依法申请使用国有土地。因此，在农村集体所有的土地上兴建商品房出售，必须先由国家征地，转为建设用地，再由国家出让给建设开发单位，开发建设单位向国家缴纳土地出让金等税费后，才能开发建设商品房，向他人出售。正是这种所谓合法但却不合理的逻辑，才出现了今天所谓的小产权房问题。现行的土地双轨制度才是小产权房出现的根本原因所在。
依据《宪法》、《土地管理法》的规定，农村集体土地属于集体所有。而所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。但农村集体组织缺恰恰不享有处分权，要开发建设商品房，必须先由国家或者说政府征用，然后由国家再卖给开发商，由开发商建设商品房。政府一方面是农地征用的唯一合法主体；另一方面，政府又是向房地产商提供开发土地的唯一供给者。政府从两头垄断土地市场，进而进行居间经营。在此情形下，集体土地的所有者为了追求较大的利润，违背法律规定，自行在自己所有的土地上建设商品房向他人出售。因此导致了所开发建设的商品房成为非法，购房者无法取得政府颁发的房屋产权证书。
从中国现行法律对集体土地所有权制度的规定可以看出，集体土地所有权和使用权并不具备完整的权益。无论是村集体还是农民个人，从法律上都只有利用这些土地从事农业的权利，要从事非农产业则必须先出让给国家，转变为国有土地。这种制度框架，把集体土地和国有土地划分为两个权益不平等的阵营。而随着市场经济的发展，土地作为一种资产的商品价值逐步得到显化。集体土地被征用的供给价格和土地的市场价格差距巨大，同时具有一定的被动性。这种价值的显化过程给残缺的集体土地使用制度带来了潜在的获利机会，集体土地所有者受利益机制的驱动产生了以超法律的形式主动进入土地供给市场的动机。 基于此，现行的法律制度或用地体制才是小产权房产生的根本所在。
土地是不可再生的自然资源，为了严格控制农用地非法使用，国家对农用地转为非农业用地进行严格控制是必须的，无可厚非。但是，如果将农用转为建设用地必须先卖给国家或者说政府，既非必须，也不合理，因为其结果同样是农用地转为建设用地，同样是农地的减少。如果单就保护耕地而言，集体土地的所有者在其所有的土地上开发建设商品房占用了耕地，但同时也应该看到，大产权房不是空中楼阁，同样占据着中国的土地，包括耕地。所以，禁止小产权房是为了保护耕地的理由根本不能成立，纯属“掩耳盗铃”。
三、现有小产权房的处理原则
关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一，有人叫好，有人痛斥。笔者认为，关于小产权房的利弊都是非常明显的，再述说其利弊已意义不大，目前面临的核心问题是如何解决。
目前，小产权房在全国各地已是大量存在。以北京为例，小产权房已占北京商品房交易量近20%，在通州、房山、石景山、大兴等地区，已成片开发并形成了较大的规模，购房人数众多。 政府以非法建筑全部拆除显然是行不通的，事实上亦做不到。即使全部强制拆除，归根结底，浪费的仍然是国家钱财。目前，党中央国务院一再强调社会稳定，建立和谐社会。处理小产权房已不仅仅关系到小产权房的开发建设单位，最关键的是它已涉及到成千上万家购房者，加上购房者的利害关系人更是不计其数。如果处理不好，必将引发社会问题，激化社会矛盾，有悖于建立和谐社会的大政方针。因此，如何妥善处理现有的小产权房，杜绝以后继续出现是一棘手的问题。本人认为，对于小产权房的处理，应坚持以下原则：
（一）维护国家利益，兼顾他人利益原则
小产权房因未向国家缴纳土地出让金，更重要的是没有如同正常开发建设的商品房一样，缴纳各项税费，给国家造成了巨大的经济损失。因此，对于小产权房应缴纳的各项税费必须缴纳，以维护国家利益是社会公共利益。
但是，在维护国家利益的同时，必须充分考虑和兼顾集体、农民、购房者的各方利益，不能以维护国家利益为名而损害他人的利益。国家利益、集体、农民、购房者的利益应放在同等的位置给与保护。
（二）维护农民的利益
土地是农民乃至全民赖于生存的根本，农民在整个社会阶层中又属于弱势群体。无论采取何种方式或手段处理小产权房，必须充分考虑失地农民的切身权益，最大限度地保护其利益。农民的权益不能得到很好的保护，同样将引发社会问题，给国家和社会造成不必要的负担。
（三）考虑购房者的利益
购买小产权房者人数众多，而且绝大多数因买不起合法的高价商品房才转而购买无合法产权证书的房屋。许多购房者可能为此花费了一生的积蓄，购买能够买得起的房子，实现有套自己的居所，应该说他们并无过错。因此，在处理小产权房时，购房者的利益同样应给与充分的考虑，尽可能使其免受伤害，至少应降低到最低限度。
（四）小产权房不拆除为基本原则