古代中国判例法传统及其启示
周成泓
（西南政法大学 研究生院， 重庆 400031）
[摘 要]我国有着悠久的判例法传统，其产生原因有三，即经验哲学、贵族精神以及实用主义。由于我国盲目地引进大陆法系的成文法制度，造成了法律与道德的双重失落。其解决方法就是实现法律形式与时代哲学的重新统一，引进判例法。
[关键词]古代中国；判例法；启示
一、古代中国的“混合法”传统及其发展历史
（一）古代中国的混合法传统
长期以来，人们，包括许多法学学者，普遍认为，中国古代是一个崇尚制定法的国家， 而对古代中国的判例法却不甚了解。然而，历史告诉我们，古代中国除了有发达的成文法以外，还有发达的判例法。有学者认为，在我国的古代，人们心目中的“法”远远不限于国家认可和审判活动确认的行为规范，那些在生活中实际发挥作用的客观行为准则也被纳入“法”的范畴，甚至成为最具权威的“法”。正因如此，能够表述“法”这一社会现象或行为规范的文字也是多种多样的，譬如，法、刑、礼、律、范、辟、则、彝、度、制、典、事，等等[1] 。一言以蔽之，中国古代有着“混合法”的传统，即“成文法”与“判例法”的有机结合。具体说来，“混合法”包括两层意思：在立法方面，历朝历代在可能的情况下按照正规程序制定和颁布成文法，而在无现成的成文法可依，或虽有成文法但却明显不合时宜的特定情况下，则通过司法渠道以创制判例法的形式实行局部立法；在司法方面，适用成文法与使用判例相结合，在时机成熟时，再通过立法把判例吸收进成文法中。对此，曾任国民党政府司法部长多年的居正先生曾经说过：“中国向来是判例法国家，甚似英美法制度”，在民法颁布之前，“支配人民生活的，几乎全赖判例”，“司法向来已经取得创造法律之权威”，“判例势力之伟大，实无可争辩”[2]。在中国古代法律文化史方面用力甚勤并颇有建树的武树臣先生，则将从西周到春秋的时期称为“家本位判例法”时代，而将西汉到清末的两千年称为“国家本位混合法”时代[3]。
（二）古代中国判例法的发展历史
从判例法的发展历史来看，汉以前是简单援引阶段，由汉迄唐是判例法的成熟阶段，至明清是判例法的发展阶段，其后是其衰落阶段。以下对其作一简要介绍。
从舜时的“皋陶造律”的传说中我们可以推断出中国古代的成文法起源于司法实践，律生于例，律是例的固定和升华。春秋时期，晋国叔向抨击郑国子产“铸刑书”时所说的“昔先王议事以制”中的“制”即指沿袭已久的习俗、故事或成例。经过春秋战国时期的大变革，封建社会取代了奴隶社会，为了巩固自己的统治，封建统治者们纷纷颁行了成文法，判例法从主要法律渊源退居次要地位，但它仍是一种重要的法律形式。
秦朝司吏断狱时，除律以外，可以适用“廷行事”，即以判案成例作为判案依据。汉承秦制，规定凡律无正条者，比附以为罪。《周礼秋官大司寇》载：“若今律，其有断事，皆依旧事断之，其无条，取比类以决之，故云决事比”。“决事比”与秦朝的“廷行事”相类似。不过，其种类更多，应用更广。汉朝的比分为决事比、死罪决事比和辞讼比三类。据史书记载，汉代可以作比附的案例十分繁多。
晋“改旧律为刑名法例”。自此，例与法联系起来。北齐“集罪例以为刑名冠于篇首”，称为名例律。
唐朝是我国封建法制成熟与定型时期，法制比较完备，在司法实践中，虽允许法律无明文规定时比照成例断案，但控制较严，并且注意以成文法规范判例法，以免引例破敕、以例害律。
宋初颇重律、敕。神宗即位以后，实行变法图强，法律形式也发生变化，不仅编敕地位提高，而且例也得到发展，“法所不载，然后用例”。宋代的例有两种，一为断例，即审判案件的成例，另一为指挥，即尚书省及各部等官署下达的指令。高宗南渡以后，由于刑典的散佚，例的地位更趋重要。宋代各朝皇帝都有编例之举，其中较为重要的有《绍兴刑民疑难断例》、《乾道新编特旨断例》、《开禧刑民断例》等。至于指挥，就更是浩繁，仅是南宋宁宗年间就达数万件之多。
元朝的法律体系是一个集辽蒙古法、汉法、回回法在内的多元联合体。其法律统一的方式就是在继承本民族法律传统的基础上，有条件地吸收前朝的立法经验，将一些在审判中形成的具有典型意义的判例经国家机关认可，并通过特定的立法程序加以分类汇编，成为统一的法律规范——“断例”，它是成文法与判例法的有机结合。
明代仍然采用以例断案的传统。明朝的“例”主要是刑部针对具体案件做出的判决，并经皇帝以上谕的形式批准，使其具有法律规范的性质。因案生例的原则自此确立并盛行起来。明中后期的《问刑条例》将例提高到与律同等的地位，“以例辅律”、“以例补律”，律是正文，例是附注，例律并行。但在司法实践中，例优先于律。
清朝大体沿袭明朝。清代例的删定、编纂是重要的立法活动，由律例馆负责。修律的主要内容是将具有一般意义的判决提升为法律规范，删除和更正律文与例文、例文与例文之间的重复和矛盾。凡馆修入律之例实际上已被纳入制定法的范畴，成为《大清律例》的构成部分。清朝明确规定“既有定例，则用例不用律”。
自1840鸦片战争始，中国逐渐沦为半封建半殖民地，陷入了亡国灭种的深重危机之中，富国强兵成为整个中国民族的必然选择。为此，清政府开始了自上而下的改革，其法制也开始了近代化转型。环视四周，当时的日本是一面改革成功的镜子，而“东洋复采诸西洋”，这就导致了无论在制度上还是在学理上，中国由日本而德国的“取经”之路成为一种必然选择。引进日德的成文法势必遏制中国固有的判例法的继续发达，从而中断了“混合法”传统。
1911年辛亥革命以后，由于新旧法制的递嬗又产生了判例法适用的空间，中国又形成了“国社本位”的“混合法”。但与以前不同的是，这一时期的判例仅具有事实上的效力而不具有法律上的效力，所谓“备参考，供取资”而已。
1949年中华人民共和国成立后，由于“一边倒”政策的施行，中国以前苏联为榜样建设自己的国家，法律制度建设也自然如此。而前苏联的法律体制除了其社会主义属性以外，在很大程度上继承的是德国的法律理念和法律制度。德国是典型的成文法国家，故而前苏联也实行成文法体制；此外，由于对马克思主义的歪曲理解，将判例法看成是资本主义属性的东西而予以批判，判例法彻底地衰落了[4] 。
二、古代中国判例法传统的形成原因
（一）经验哲学与判例法
我国法理学学者谢晖教授以法律所赖以建立的哲学基础为标准，将法律分为三种类型，一是建立在超验哲学基础之上的神启法，二是建立在先验哲学基础之上的法典式制定法，三是建立在经验哲学基础之上的判例式制定法。并且他还认为正是由于判例法与经验理性有以下逻辑上的关联，才导致了在经验基础之上生长起来的法律就是判例法：首先，经验哲学肯定事物间的差异性，而判例法强调对不同事物要不同对待，由此形成了二者间的可契通性。正是由于法官对复杂案件的具体分析产生了具体案例，在此基础上进而形成了作为一种制度的判例法。然而，具体经验又是如何走出狭隘迈向理性的呢？或者换言说，判例法中所包含的实践理性 是怎样产生的呢？这就是经验哲学对判例法的理性导向作用。其原理是：判例法所体现的是个别理性，而经验哲学所追求的是有关经验的一般理性，要使判例法在人类制度体系中发挥更大的作用，就需要将经验哲学这种更具一般性、普遍性的理论导入，以指导、甚至支配判例法的制作和运作[5]。
正像英国判例法的发达与其经验主义哲学的发达间具有必然的逻辑联系一样，中国古代判例法的发达同样也与其经验哲学的发达间具有必然的逻辑关联。在中国哲学数千年的发展进程中，尊重人们生活经验的智慧应是其基本特点。所以，在黑格尔看来，代表了中国文化最大成就的孔子“只是一个实际的世间智者，在他那里，思辨的哲学是一点用也没有的——只是一些善良的、老练的、道德的教训”[6] 相应的，中国的文化是一个权变的文化——对此，李泽厚先生说道：“中国人的吵架，也习惯于由第三者调停、协商，和谐解决，而不重是非曲直的客观审断。所以，礼俗代替法律，国家变为社会，关系重于是非，调解优于判定，‘理无可恕’却‘情有可原’等等，也都成了直到今天仍普遍存在的现象。”[7]
（二）贵族精神与判例法
对于中国古代“混合法”传统的形成，武树臣先生从另外一个角度作了十分精辟的分析。他认为，先秦的贵族精神为中国古代几度兴盛、连绵不绝的判例法提供了无形的精神源泉。判例法是宗法贵族政体的产物。法官与其他官吏一样都是世袭的。在敬宗孝祖、“帅型先考”观念的支配下，按照父兄先辈的故事办，是最自然不过的事情。于是便形成了“遵循先例”的原则。当时的审判方式是“议事以制，不为刑辟”、“临事制刑，不豫设法”，判例是立法的产物，又是司法的结果。
当时判例法产生的社会条件是：社会上存在着普遍公认的法律原则，这在当时就是“礼”；有一批善于在司法中立法的高水平法官；另外，还有一个允许法官独立进行立法司法活动的政治法制环境，即宗法贵族政体。关于第一个条件，荀子说：“礼者，法之大分，类之纲纪也。”礼是法、类的根本性指导原则，正是礼为法官的灵活司法提供了法律依据。而在宗法贵族政体下，贵族与生俱来的身份因为得到神权和血缘意识的确认而带有无上尊严，从而使贵族个人的品行、好恶、举止、言行无不带有政治性和权威性。贵族个人人格的巨大政治效应使得贵族们非常重视个人品行的修养。此外，“学在官府”的庠序之教履行着干部培训学校的职能。个人修养加上官府培养教育使得他们具有较高的综合人文素质。此外，在贵族们看来，正如他们有权利匡正君主之弊一样，也有权利纠正君主颁布的法。再则，贵族精神崇尚个人的主观能动性和首创精神，故而贵族统治者们拒绝接受固定、刻板、统一的行为规范的制约，这就使他们天然地喜欢判例法而讨厌成文法，他们宁愿运用自己的良心智慧和经验，而非刻板地遵守成文法来对案件做出裁决，贵族法官随时根据变化了的社会情况创制新的判例，在司法中立法。
历史演进至战国、秦朝，集权政体与成文法的大潮将贵族精神与判例法冲得体无完肤。但是，西汉以后，儒家思想入居正宗，秦式旧法与之不协，加上成文法难以一气呵成。在这种特定背景下，判例法又复兴了——这就是汉代大儒董仲舒始作俑的“春秋决狱”[8]。
除却对奴隶贵族政体作了田园牧歌式的过分的美化之外，应当说，武树臣先生的上述分析是精辟入理的，从一个独特的视角揭示了判例法产生的原因。
（三）判例法产生的根本缘由：实用性
除了以上原因外，笔者以为，判例法在我国产生和发展的更为重要的原因还在于其“实用”性，即在整个封建社会，大凡在无成文法或成文法不宜于实用之际，优秀的法官便会根据时代的需要，他们或则宣扬“议事以制”的合理性，或则强调“人”的主观能动性，或则论证判例的重要价值，或则一言不发，把判例结集印行。从汉代的董仲舒到民国政府的法官们，他们都没有片面地推崇成文法，而是立足于人类前行的历史之上，勇敢地从传统习俗中寻找法源[9] 。
“诉讼是一国政治的晴雨表”，法院或法官在诉讼中的地位与作用同司法在该国经济社会中的基本作用的定位有关。由于社会国家观的转变，现代法治国家 在司法观上多强调司法是一种“国民福利”，在推行“司法积极主义”的同时，保障每位公民都享有“接受司法裁判”和“接近正义”的权利，最终实现社会的整体正义[10]。 由此出发，现代法治国家一般都实行司法能动主义，赋予法官自由裁量权，以弥合相对稳定的制定法与变动不居的社会之间的沟壑。美国著名法官霍姆斯曾提出了一个广为人知的实用主义法律概念：“法律的生命不是逻辑而是经验。”他还认为，逻辑并不是法律发展中起作用的唯一力量，“逻辑形式的背后是针对相互冲突的立法理由的相对价值与轻重程度做出的判断。当然，这往往是未经道出且不知不觉的判断，然而却是整个司法过程的根基与核心所在”[11]。 笔者也以为，我们应当以功能型态度对待法律，要看重法律的实际效用——其衡量标准就是“社会福利”，即单个人生活之幸福的总和。“正义和一般效用,这将是指导我们进程的两个目标。”[12]
三、中国古代判例法传统对我国当今法制建设的启示
（一）现实：法律与道德的双重失落
从以上的论述我们看到，判例法不是逻辑推理的产物，而是人们共同经验的产物，是以人们共同的生活习惯为基础的。黑尔曾经将判例法说成是集体经验积累的仓库，霍姆斯也表达了同样的感受，他说：“法律的生命不是逻辑而是经验，是对于时代需要的自觉与不自觉的感受。”自清末我国法律的近代转型以来，尤其是中华人民共和国成立以来，虽然我们学习大陆法系颁布了大量的成文法（制定法），然而法律施行的实际效果往往难以令人满意。其原因固然有很多，不过笔者以为，统治者们不顾我国悠久的判例（法）传统——进一步说就是权变的法律文化传统以及注重实用的民族传统文化，而一味急功近利地仿行大陆法系颁布成文法以解决社会实际问题，正是其中最为重要的原因。这样做的结果除了是制定法虽日渐繁多但却仍不敷使用之外，另一个更为严重的后果就是道德的滑坡。因为道德是以习惯、惯例为依托的，而在迈向现代化的过程中，社会日趋开放，长期以来所形成的习惯受变动性的冲击而渐失拘束力，以习惯、惯例为依托的道德的效力也随之降低。并且，自对外开放以来，西方思想的传入，使原有的道德评价体系受到了冲击，道德的单一体系已不复存在，一种多元化的道德体系已悄然而生。就这样，失去了道德依托的法律，其存在顿失依据，违法、避法现象大量滋生，而且违法也并非就是丑恶的，相反，能规避法律倒可能是件荣耀的事情。于是，道德与（制定）法便双双失落了；而且，这种双重失落还处于一种相互加剧的恶性循环之中。
（二）出路：法律形式与时代哲学的重新统一
如何走出这种恶性循环？笔者以为方法就是实现法律形式与时代哲学思想的重新统一。首先，传统思想中的法律应脱离道德的支配，即实现（道德）正义价值的内生（于法律）化；其次，改变单一的成文法律形式。当代各国的法制实践表明，任何一种法源形式都不是完美无缺的，都需要其他法源形式的补充和配合才能使整个法律体系良好地运行。当今，在法律形式上，特别是在法官造法上，普通法与成文法已非截然不同，二者的共同点正随着哲学思想的发展、统合而增多[13]。实际上，当今两大法系的差别并不在于是否承认法官造法，而是在多大程度上承认的问题。我国传统思想中的非常道、道的不可言说的思想相当流行，这可以为增加我国法律的灵活性提供思想源泉，其具体表现形式就是应时应景的判例（法）。另一方面，今时今日，人权、法治的全球潮流以及法本身的内在属性，又使得法的一定程度的确定性成为必需。故尔，制定法也成为不可缺少的法制因素。并且，笔者以为，在当今我国权力腐败包括司法腐败比较严重的情况下，法官判案应当以遵循制定法为原则，只有当制定法没有规定或者规定不明确或者适用现行法律规定明显违反人情事理，显失公平时，法官才可以在依据法律的基本原则、严格遵循法定程序的前提下，结合实际情况创制法律——判例（法）。总之，笔者以为，我国宜选择“二元”的法律体制，采取以制定法为主、判例法为辅的法源形式，实行严格规则主义与法官自由裁量相结合。
（三）关键：对法官自由裁量权的规制
那么，又如何保证法官的自由裁量权不会遭到滥用呢？——时下的人们有足够的理由提出这个疑问。笔者以为方法有三：第一，要对认定、变更、撤销判例（法）的组织机构及程序做出明确规定。我们可以借鉴法国和日本的做法，在拥有准立法权的最高人民法院 设立专门的由资深法官组成的判例委员会，专事甄别、选择判例之职能。同时由全国人大授权最高人民法院根据实际情况制定判例法。这样，判例经过判例委员会选择并予以公布后便具有法律效力，下级法院办案时必须遵循，最高人民法院也不得轻易将之废弃。第二，加快法官职业化的步伐，大力提高法官素质。要严格执行《法官法》，把好法官入口关，时下尤其需要引起重视的是，一些不具备法官资格的人当不了普通法官，但却可以被任命为法院院长、副院长，其荒唐性可以说是无以复加。这种现象如果不予以改变，《法官法》将在实际上遭到废弃。第三，利用程序加强对法官的控制。上述第一、第二点是法官裁判过程之外的控制。程序控制则是裁判过程之内的控制，它在法官日常司法过程中每时每刻起着作用。为了维护法的相对自治性，防止法与社会的直接短路，需要设置一些有过滤效果的中介装置，法律程序就是其中之一。程序可以限制法官的恣意，可以保证法官和诉讼当事人进行理性的选择；并且，与判例（法）机制直接相连的是程序具有“作茧自缚”的效应：经过程序而做出的裁判被赋予既判力，只有通过高阶审级的程序才能被修改；而且，先例机制迫使审判法院在今后的活动中保持立场的一贯性，对同类问题按照同样方式来解决。此外，值得注意的是，在中国，缓和立法刚性过强的机制主要是采用法律试行的方案，在一定时间范围或空间范围内强化位于合法与不合法之间的法律规范发展的契机，通过立法与司法的有条件的逆转、认知注意力的集中、反馈机制的利用等方法，来实现法律的动态妥当性。但由于当今我国的立法程序、诉讼程序均不完备，这种做法易生弊端，会导致反制度化的结果[14]。由此就更凸显了笔者于本文中所提出的“二元”法律体制的实践价值。最后，与英美具有发达的司法技术一样，判例法传统在我国虽古已有之，但却缺乏精细的司法技术，因此，道德因素、人情因素就在没有程序控制的条件下与法律直接对接，其结果就是法律的随意化、任性化。因此，要下大力气研究和发展司法技术。
注释：
关于“实践理性”，参见[美]波斯纳：《法理学问题》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第90－100页。
作这种转型主要是实行自由主义的英美法系国家，对于大陆法系国家来说只是缓和其职权主义的问题，谈不上是转型。当然，这里所谓的转型只具有相对的意义，它并没有根本改变两大法系国家的法律传统。
目前，我国最高人民法院颁行的许多司法解释本身已经具备法律规范的要素，并且实际上也起着法律规范的作用，其作用甚至超过正式立法机关的立法。
参考文献：
兴安盟行政公署办公厅关于印发《兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则》的通知
内蒙古自治区兴安盟行政公署办公厅
兴安盟行政公署办公厅关于印发《兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则》的通知
兴署办字〔2008〕41号
盟行署2008年第三次常务会议已经审议通过《兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则》，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○八年四月二十七日
兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则
第一章 总 则
第一条、为加快农村牧区公路建设步伐，加强农村牧区公路建设管理，认真履行交通行业主管部门的职责，把好农村牧区公路建设市场准入关、工程质量关和交竣工验收关，进一步规范农村牧区公路建设行为，确保全盟农村牧区公路“又好又快”发展，全面完成“十一五”农村牧区公路建设任务和目标，根据交通部《农村公路建设管理办法》和自治区人民政府印发的《内蒙古自治区农村牧区公路管理办法》及相关法规，结合兴安盟实际情况，制定兴安盟农村牧区公路建设管理实施细则。
第二条、农村牧区公路管理应遵循“统一领导、分级管理、以县为主、乡村配合、建养并重、协调发展、依法治路、保障畅通”的原则和遵循“技术可行、施工简便、造价经济、安全耐用、方便养护、保护环境”，以修建水泥混凝土路面为主的技术政策。
第三条、农村牧区公路建设应与小城镇建设、农村牧区社区建设相结合。通达工程应通达至村委会或学校。公路通过村镇路段应适当加宽和铺筑水泥路面，并由村、镇负责组织修建边沟和植树绿化，达到路容美观、村容整洁的要求。
第四条、坚持前期工程为后期工程利用的原则。通达工程应选用水稳性好、符合质量要求的砂砾石、碎石铺筑。保证路面结构层厚度和压实度，为后期铺筑水泥路面所利用。旗、县、市、和苏木、乡、镇应有组织有计划地开展乡、村公路升等达标活动，加宽、加高路基，增加砂石路面厚度，完善构造物，为铺筑通村水泥路面打基础。
第五条、加强公路工程技术科研工作，研发、引进、推广应用先进的管理方法、新技术、新材料、新工艺设备，提高农村牧区公路建设科技含量，走科技兴交之路。
第六条、旗、县、市级人民政府是本地区农村牧区公路建设责任主体，对本地区农村牧区公路建设资金的筹集负主要责任。
县道、乡道原则上由旗、县、市人民政府负责组织实施；村道原则上在苏木乡镇人民政府的指导下，由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织实施。
盟行署主要负责组织筹集本地区农村牧区公路建设资金，监督各旗、县、市农村牧区公路管理工作。
盟交通局依据职责负责兴安盟地区农村牧区公路建设的行业监督管理工作。旗、县、市级人民政府交通行政主管部门依据职责负责本行政区域内农村牧区公路建设的组织和管理，加强对农村牧区公路建设质量和安全生产的监督管理，确保建设项目保质、保量、按期完成。
农村牧区公路建设实行责任目标管理，纳入对各级人民政府和交通主管部门的年度考核目标。
第七条、农村牧区公路建设执行项目法人制、招投标制、监理制和合同制。严把市场准入关，坚决杜绝层层转包、分包现象。推行工程质量责任追究制和安全生产责任制。建立和落实“政府监督、专业抽检、群众参与、施工自检”的质量保证体系，充分发挥纪检、监察部门和广大人民群众的社会监督作用，加强廉政建设，确保工程建设质量。
第八条、农村牧区公路建设用地依法列入农用地范围，按国家有关规定执行。农村牧区公路用地的征用和调剂工作由所涉及的旗县市人民政府负责。为节约用地，农村牧区公路建设要尽可能利用旧路进行改造。需要拆迁的，应当按当地政府确定的补偿标准给予补偿。补偿费由旗县市人民政府负责解决，列入配套资金。公路建设涉及的取料场（土、砂、石）、弃料场以及工程建设临时用地由沿线旗县市和苏木乡镇政府无偿提供并作为投资。
第九条、注重环境友好、资源节约，施工中设指定料场集中取料和在指定地点弃土，禁止在路侧乱挖和随意取土取料。工程完工后由项目建设单位负责恢复原貌达到环保要求，可复垦的采取措施复垦，防止发生新的水土流失。公路绿化与工程同步实施，由旗县市人民政府负责组织实施。
第二章 农村牧区公路前期工作
第十条、农村牧区公路建设规划包括县乡村公路建设规划、渡口改桥建设规划、农村牧区客运站（点）建设规划。各旗县市农村牧区公路建设规划由旗县市政府负责编制，经盟行署批准后报内蒙古自治区交通厅备案。
第十一条、农村牧区公路改造项目的工程可行性研究报告由旗县市交通局、发改委联合报盟交通局和发改委，经盟交通局和发改委审后联合上报自治区发改委、交通厅，交通厅提出审查意见，由自治区发改委批复。农村牧区公路通达工程项目、农村渡口改桥项目，只进行一阶段施工图设计，由盟交通局，报自治区交通厅备案。
第十二条、农村牧区客运站（点）建设项目，乡镇级客运站工程可行性研究报告由盟交通局提出审查意见，盟发改委报自治区交通厅备案。农村牧区客运招呼站、候车亭等设施由旗县市交通局与农村牧区公路建设统一规划、同步设计、同步建设、同步验收。
第三章 工程设计与审批
第十三条、盟、旗县市两级交通主管部门应当按照因地制宜、实事求是的原则，合理确定农村牧区公路的建设标准。县道和乡道一般应按三级公路建设标准建设；村道的路基、路面宽度按四级路标准建设，具体标准见附件。
第十四条、农村牧区公路建设应当充分利用现有道路进行改建或扩建；桥涵工程应当采用经济适用、施工方便的结构形式；路面应当选择能够就地取材、易于施工、有利于后期养护的结构；应当重视排水和防护工程的设置，提高公路抗灾能力；在陡坡、急弯、沿河路段应当设置必要的安全、防护设施和警示标志，提高行车安全性。
第十五条、二级以上公路或中型以上桥梁、隧道工程项目按初步设计和施工图设计两阶段进行，农村渡口改桥和其它工程项目可采用一阶段施工图设计。农村客运候车亭、招呼站与公路工程同步设计。
第十六条、县级公路和通乡油路、水泥路和四级以上公路、中型以上桥梁、隧道工程的设计由符合资质的设计单位承担，符合法定招标条件的，应当依法进行招标。通村砂石路可以由旗县市交通局组织有经验的技术人员组成设计组承担设计。
第十七条、旗县市交通局向测设单位下达设计委托书，提出设计要求。勘察测量完成后，由旗县市交通局组织测量外业验收。规模较大或连接两个以上旗县市项目的测量外业验收由盟交通局组织。
第十八条、县级公路和通乡油路、水泥路及中型以上桥梁、隧道工程项目的设计文件编竣后，由旗县市交通局组织委托另外一家符合资质的设计单位或中介机构对设计进行审查（达到设计审查深度），提出审查意见。如需修改设计则由原设计单位重新修改设计。由旗县市交通局上报设计初审意见的报告（附审查意见和设计文件一式两份）。由盟交通局组织建设、设计、监理、监督、财审、纪检监察等相关部门对设计文件进行会审后，先对设计批复，招标完成后再对预算进行批复。
通村砂石路设计由旗县市交通局对设计审查后，提出初审意见报盟局批复。
第四章 工程建设与管理
第十九条、组建工程项目法人
1）设计文件批复后，投标之前，各建设单位必须依照公路工程建设项目法人资格标准，依法组建项目法人，明确项目责任人和质量安全责任人。
2）项目法人机构设置和技术与管理人员素质，必须满足农村牧区公路工程建设管理的需要。
3）项目法人组建之后 ，要将项目法人及相关文件资料报盟交通局市场管理委员会备案审查。
第二十条、工程招投标
1）农村牧区公路建设项目都必须进行公开招投标。具体执行《关于做好标准施工招标资格预审文件和标准施工招标文件贯彻实施工作的通知》（发改法规〔2007〕3419号）和《公路工程施工招投标管理办法》（交通部2006年第7号令）。其中：通村砂石路以旗县市为单位，打捆招投标。
农村牧区公路建设项目招投标以旗县市项目法人为招标人，盟交通局公路建设市场管理委员会从招投标公告开始对招标全过程进行监督。评标委员会由招标人和盟交通局共同组成。评标专家组三分之二的专家由盟交通局从盟级或自治区级专家库中提取。如果没有，则从交通系统内熟悉招投标工作的中高级职称人员中推选专家。
2）具备条件的招标人，可以自行办理招标事宜，招标人不具备规定条件的，应通过招标形式确定招标代理机构办理招标事宜。
3）评标方法。采用经评审的最低投标价法。
4）农村牧区公路依法招标的项目应在指定媒体发布招标公告，同时，可在内蒙古交通网站上发布招标公告。招标人将评标结果在内蒙古交通网站上公示，接受社会监督。农村牧区公路招标项目对潜在投标人实行资格预审制。
5）交通主管部门、项目所在地的纪检、监察人员列席开标，并对开标全过程进行监督。开标过程请公证部门参加，进行公证。
6）招标文件、资格预审结果须由盟交通局公路建设市场管理委员会备案审查。发现上述文件中存在不符合法律、法规及规章规定的内容，建设市场管理委员会提出修改意见，由招标人依照规定进行修正。评标报告报市场委员会备案审查。
7）中标人确定之后，在签订施工合同之前，中标人要按施工合同价款的5%交质量保证金。质量保证金统一由盟质监站立专户保管，工程建设期农村办和质监站共同监管，按规定办理。工程竣工验收后，质量缺陷责任期满一年，在农村办和质监站共同确定后，返还施工单位。
第二十一条、合同管理
1）中标人确定后，建设单位要与中标人签订施工合同。同时，签订安全生产合同、廉政合同。上级补助资金部分的施工合同由旗县市交通局与施工单位签订，属于地方配套资金部分的施工合同由当地旗县市人民政府与施工单位签订。合同使用统一合同文本，在盟交通局农村办备案。
2）由盟交通局组织招投标的重大项目的施工合同，确定中标人后，交由旗县市人民政府及交通主管部门按前款规定与中标人签订施工合同。
3）评标报告未经盟公路建设市场委员会批准的或中标人没有按规定提交质量保证金的，招标人不得与中标人签订施工合同。工程设计和工程监理，不论是委托还是招标确定，都应签订测设、监理合同。
第二十二条、工程管理
1）质量监督申请制度。建设单位与施工、监理单位签订合同之后，开工前要向盟质监站提出工程质量监督申请。盟质监站要对建设单位项目法人、设计、监理、施工单位的情况进行登记核实备案后，办理工程质量监督手续，并在农村办备案。
2）开工报告制度。中标单位进场完成施工准备后，要向建设单位申请开工；建设单位要依照投标文件中和施工合同的承诺和约定，对进场人员、施工设备、工地试验室、材料进场数量、理配试验、各类材料的试验检验等进行核实后可批准开工。建设单位组织监理单位、施工单位进场后，工程项目具备开工条件并已办理监督手续，建设单位持质量监督核准手续和项目开工报告，向盟交通局申请项目开工。盟交通局和盟质监站要随时对施工、监理单位进场人员、施工设备、工地试验室等进行核查，发现与投标文件和合同不符时，责令限期改正，直至清退出场。并对建设单位通报批评或依法给予处罚。
3）定期不定期检查制度。盟交通局将组织农村办、计划、财审、纪检监察、质监站对全盟农村牧区公路建设情况每年进行不少于两次的联合检查。同时，农村办将根据工程进展情况进行不定期检查、问题部位的重点检查等，对工程进展情况在全盟通报。
4）计量支付制度。工程开工后，按月进行工程计量。由施工单位提出计量清单，由工程监理审核，建设单位核准，按月向盟交通局农村办报送工程计量清单。
5）工程进度报表制度。各旗县市交通局要指定专人按月报送工程进度报表。在5、6、7、8、9月份每半月要报送一次报表。表样采用自治区交通厅统一表样。报表要同时抄报盟交通局综合规划科和农村办。以便及时掌握工程动态和及时向交通厅报送报表。报表报送的时间月报为每月的18日前，半月报为每月的3日和18日。报表采取传真和邮递同时上报，报表填报人和项目法人代表要签字，加盖公章。如自治区有新变动，以自治区规定为准。
6）宣传报导制度。各旗县市交通局要指定专人负责农村牧区公路工作的宣传报导，及时报送政务信息、网站信息和向内蒙古交通周刊、兴安日报等各级报刊投稿、报导农村牧区公路建设、养护管理工作信息。盟交通局除上报政务信息，还要定期印发《农村牧区公路简报》，报导全盟农村牧区公路信息，总结、推广、交流经验。
7）农村牧区公路建设公告制度和意见反馈制度。所有建设项目都要在指定地点设公告牌，将工程建设标准、质量标准、投资标准、施工单位、监理单位、建设单位进行公告，公布盟、旗两级监督举报电话，接受群众和社会监督。为加强通村砂石路的建设管理，修农民满意的路，让农民享有知情权、监督权，所有通村砂石路和水泥路竣工后，被通达村和村所在苏木、乡镇政府要填写“反馈意见书”，村委会和苏木乡镇不签字盖章的项目不许交竣工验收，视为未完成计划任务和责任目标。各旗县市组织交工验收时，必须附“反馈意见书”，报盟局备案核验。通乡油路（水泥路）工程、路网改造工程、农村渡改桥工程在交竣工时，事前也必须征求当地苏木乡镇政府和村嘎查委员会的意见。
第二十三条、施工现场的质量控制管理
1）各从业单位必须建立健全质量保证体系，各环节岗位人员必须实名，人要到岗。建设、监理、监督单位要随时进行检查核实，达不到要求的限期整改、处罚，清退出场。
2）各旗县市交通局均要组建农村牧区公路中心试验室，根据需要配备2名以上试验人员，承担建设、监理单位的试验检测。各施工单位必须设工地试验室，满足一般常规试验检测。所有试验员必须持证上岗。
3）严格执行工序交验制，没有履行交验程序，不许进入下道工序。工序交验手续必须齐全，工序交验手续不全进入下道工序的，要对监理单位按有关规定依法给予处罚。
4）严格施工检验检测工作。严格进场材料、制成品的检验检测，要按材料进场批次，保证抽检数量和频率，水泥、钢材合格证、抽检验要齐全。
5）砂石材料筛分、强度、含泥量；水泥混凝土抗折、抗压试件检测；路基、基层压实度和弯沉检测；各部位几何尺寸检测等施工单位自检，监理、建设单位复检和质量监督部门的抽检，必须保证检查数量和频率。所有上述内业资料与施工进度同步整理归档。各施工单位要有专职资料员。
第二十四条、工程监理
县级公路、通乡油路（水泥路）、中型以上桥梁、隧道工程必须由符合资质的监理机构监理。符合法定招标条件的，应当依法进行招标。通村砂石路可以由旗县市交通局以旗县市为单位组建一个或几个监理组进行监理，并分别报盟交通局和盟公路质监站备案。
第二十五条、工程质量监督
1）实行政府监督制度。盟公路质量监督站负责对全盟农村牧区公路工程质量监督工作。通乡油路水泥路、路网改造工程、农村渡改桥工程或独立大中桥、隧道工程的质量监督工作由盟公路质监站负责，各旗县市交通局质量监督组配合；通村砂石路工程的质量监督工作由旗县市质量监督组负责，盟质量监督站负责指导。
2）实行社会监督制度。工程项目所在旗县市人民政府，要在施工沿线乡村选派责任心强的乡村干部和村民进入施工现场担任社会监督员。对选料场、拌合场和路面施工现场进行跟踪监督，对不按设计要求施工、施工质量问题等有权进行制止，向监理工程师、监督工程师和建设单位及时反馈。建设单位要向社会监督员进行技术交底，支持社会监督员的工作，并给予必要的工作保障。
3）实行政府督察制度。盟交通局代表盟行署授权向各旗县市派督察员，对工程质量、工程进度和资金使用进行督察，督察员由盟交通局农村办管理。
第五章 农村牧区公路建设资金筹集
第二十六条、旗县市人民政府是本地区农村牧区公路建设的责任主体，对本地区农村牧区公路建设资金的筹集负主要责任。上级补助资金只能用于工程直接费，重点补助路面工程费，工程直接费缺口，特别是路基部分工程费和建设单位管理费应由旗县市人民政府配套解决。
旗县市人民政府应根据项目施工图设计，对配套资金向盟行署和盟交通局作出承诺，提出落实配套资金的方案，明确筹集资金的方式、途径和配套资金标准。
第二十七条、旗县市人民政府负责建设项目税金的计征计退，返还的税金列入当地的公路建设发展基金，用于农村牧区公路建设。动员群众投工投劳、征地拆迁、税金返还等均可纳入配套资金。
第二十八条、盟、旗县市两级财政按财政一般性收入的1%设立农村牧区公路建设专用资金，采取以奖代投方式，用于通乡、通村油路（水泥路）建设。鼓励利用通村砂石路资金或自筹资金修建通村水泥路。旗县市和苏木乡镇应采取以奖代投的方式给予资金补助。其中：利用通村砂石路资金修建水泥路的，每公里补助不少于1万元；自筹资金修建水泥路的，每公里补助不少于3万元。
第六章 工程交竣工验收
第二十九条、农村牧区公路工程交竣工验收执行交通部《公路工程交竣工验收办法》。
1）通乡路、路网改造工程、农村渡口改桥工程的交工验收由项目建设单位组织，盟交通局派员参加监督交工验收。竣工验收由盟交通局组织。通村路工程交竣工验收由旗县市交通局组织，报盟交通局备案，盟交通局将根据情况进行抽验。属于自治区交通厅组织验收的项目，由盟交通局提出竣工申请，由自治区交通厅组织验收。
2）通乡路、路网改造工程、农村渡口改桥工程的交工验收前，必须由盟质监站出具“工程质量检测报告”；竣工验收前，必须由盟质监站出具“工程质量鉴定报告”，否则，不予验收。通村砂石路工程的交竣工验收前，原则上由旗县市交通局工程质量监督组出具“工程质量检测报告”或“工程质量鉴定报告”，报盟质量监督站备案，否则，不予验收。
3）工程当年竣工的应组织交工验收，交工验收运营两年后，可组织竣工验收。规模较小的一般项目，也可交竣工一并进行。竣工后，质量缺陷得到处置的，施工单位的质量保证金返还施工单位。
4）竣工验收，所有工程竣工资料按档案归档要求及时归档。
第七章 责任追究及其它
第三十条、对违反资金使用规定、工程未达到质量标准要求、未能按照项目的需要安排足额配套资金、提供虚假情况骗取补助投资的，依法追究当事人责任。
第三十一条、本实施细则如与国家法律、法规和上级文件规定不一致的，以国家法律、法规和上级文件规定为准。
第三十二条、本细则由兴安盟交通局负责解释。
第三十三条、本细则自公布之日起实施。
附件：《兴安盟农村牧区道路技术标准》
附件：
兴安盟农村牧区道路技术标准
一、范围
本标准规定了农村牧区道路路线、路基路面、路线交叉及沿线设施、绿化的技术要求。
本标准适应于兴安盟农村牧区旗（县、市）乡（苏木、镇）及乡（苏木、镇）村间的道路建设。
二、路基、路面宽度标准
（一）通乡油（水泥）路
1、拟升省道的通乡油（水泥）路：路基宽8.5米,路面宽6米。
2、省际出口的通乡油（水泥）路：路基宽8.5米,路面宽6米。
3、县级通乡油（水泥）路：路基宽7.5米,路面宽5米。
4、乡级通乡油（水泥）路：路基宽7米,路面宽5米。
（二）通村油（水泥）路
1、一般通村油（水泥）路：路基宽7米,路面宽4.5米。
2、特殊通村油（水泥）路：路基宽6米,路面宽3.5米，设错车道。
注：特殊是指地质环境复杂、施工难度大
（三）通村砂石路
1、一般通村砂石路：路基宽7米,路面宽6米。
2、特殊通村砂石路：路基宽6.5米,路面宽5米，设错车道。
注：特殊是指地质环境复杂、施工难度大
三、 路线标准
1. 基本要求
农村牧区道路应遵循“少占耕地、减少拆迁、控制造价、注重环境和保护文物古迹”的原则。
路线应合理利用地形，正确运用技术标准。对道路的平、纵、横三方面进行综合设计，使之平面顺适、纵坡均衡、横面合理，在条件允许时，应尽量处理好远期与近期、整体与局部的关系，结合地形、地质、水文、筑路材料等自然条件，通过综合研究分析，认真进行比选，做到统筹兼顾、整体协调、安全可靠，不违背国家相关法规。
2.错车道
错车道间距应根据错车所用时间、视距和交通量以及沿线地形条件等确定。当地形开阔平坦路段，每公里不应少于2处；在地形复杂、视线不良地段等受限制地段，应因地制宜选择有利地点设置，满足可视到下一错车道间的交通情况。
设置错车道路段宽度应保证两辆汽车能相互错开，即路基宽度应不小于7米，切保证与主线路肩宽度相同，并在两端设置与主线相连接的过渡段。
3.视距
设计行车速度40公里/小时：停车视距40米，会车视距80米，超车视距200米；
设计行车速度30公里/小时：停车视距30米，会车视距60米，超车视距150米；
设计行车速度20公里/小时：停车视距20米，会车视距40米，超车视距100米；
受限路段：停车视距不小于15米，会车视距不小于30米，超车视距不小于80米。
4.圆曲线半径及长度
受限路段，当设计行车速度15公里/小时时，圆曲线极限最小半径规定为15米，最小曲线长度为15米。
设计行车速度40公里/小时：一般最小半径100米，极限最小半径60米，不设置超高最小半径600米；
设计行车速度30公里/小时：一般最小半径65米，极限最小半径30米，不设置超高最小半径3500米；
设计行车速度20公里/小时：一般最小半径30米，极限最小半径15米，不设置超高最小半径150米。
在地形条件较好，工程量不大的地段，应尽量采用较大的曲线半径，以提高道路的使用质量。平坦和下坡路段及长直线尽头不得采用小半径圆曲线。
5.纵坡
设计行车速度40公里/小时：不大于7%
设计行车速度30公里/小时：不大于8%
设计行车速度20公里/小时：不大于9%
在严寒、冰冻地区，最大纵坡不应大于8%。在穿越村镇或人畜力车特别集中的地段，最大纵坡应不大于6%，对于长堑及横向排水不畅的路段，应采用不小于3%的纵坡。
在山岭重丘区连续长陡下坡地段可在适当位置设置紧急避险车道，并增加警示标志。
积雪严重的较大纵坡路段应设爬坡车道。
四、路基
1.路基高度
路基高度的设计应遵循宜低则低的原则，但要考虑地下水、毛细水的作用不致影响路基的强度和稳定性。一般应使路肩边缘高出路基两侧地面积水0.5米高度,草原地区路基高度应高于平均草高0.25米;积雪地区,路基高度应充分考虑积雪影响,预防路面形成积雪,一般应高出路基两侧最大积雪厚度0.25米。沿河及受水流浸淹的路段，路基高度可采用1/10设计洪水频率的设计水位加0.5米的安全高度, 沥青混凝土和水泥混凝土路采用1/25设计洪水频率的设计水位加0.5米的安全高度。
路基设计标高一般为路基边缘高度。
2.路基压实度
路基应保持足够的压实度。
三、四级公路，零填方及挖方路床顶面以下深度0—30厘米，压实度≥94%；填方路床顶面以下深度0—80厘米，压实度≥94%；填方路床顶面以下深度80—150厘米，压实度≥93%；填方路床顶面以下深度＞150厘米，压实度≥90%。特殊干旱地区的路基压实度可适当降低2—3%，原地面压实度要不少于85%。
二级公路，零填方及挖方路床顶面以下深度0—30厘米，压实度≥95%；填方路床顶面以下深度0—80厘米，压实度≥95%；填方路床顶面以下深度80—150厘米，压实度≥94%；填方路床顶面以下深度＞150厘米，压实度≥92%。特殊干旱地区的路基压实度可适当降低2—3%，原地面压实度要不少于85%。
当采用沥青混凝土或水泥混凝土路面时，三级公路应采用二级标准。
3.路基防护
根据当地水文、地质及筑路材料等情况，针对不稳定的高边坡、易受冲刷的沿河路段路基，应设置挡土墙、护坡、护岸等防护工程，或采用与种植灌木等植物防护相结合的综合防护措施，以防治路基病害和保证路基稳定。对自然裸露的稳定岩体，只要对行车没有影响，可以不做处理。
五、路面
农村牧区道路的路面应根据交通量及其组成情况，结合当地材料、自然条件等进行综合设计，但要求路面具有良好的稳定性和足够的强度，其表面应达到平整、密实和抗滑的要求，做到安全、紧急、耐久、适用。
1. 水泥混凝土路面
天然砂砾垫层：厚度20—30公分
面层：厚度不小于20公分标号30号水泥混凝土
2.沥青路面
基层：厚度20公分天然砂砾
天然砂砾垫层：厚度20—30公分
面层：厚度3公分沥青碎石或沥青混凝土
3.砂石路面
砂石路面：厚度15—20公分天然级配砂砾
对于水泥混凝土路面，当路线重载交通量较大或地质状况较差时，应考虑增设水稳基层。
4.路拱坡度
水泥混凝土路面：1—1.5%
沥青路面: 1.5—2%
砂石路面：2—3%
六、路基路面排水
根据沿线的降水与地形地质、水文情况，应设置必要的地面排水、路基边坡排水等设施。排水沟横断面可采用梯形、矩形、浅碟形、V形或漫流等多种形式。在土质路段，边沟的深度和底宽不应小于0.4米；在石质路段，边沟的深度和底宽不应小于0.3米。设置超高路段的边沟应予加深，以保证排水畅通。边沟纵坡不得小于0.3%，并与桥涵排水相结合，形成良好的排水系统，以保证路基及边坡的稳定。
农村牧区道路应根据路面结构类型与当地降水等具体情况设置必要的路面排水设施，避免路面积水，提高行车安全和预防出现病害。路面积水一般从路肩横坡与边沟排出。
七、路线交叉及沿线设施
1.路线交叉
农村牧区道路等级低、交通量小，故一般要求采用平面交叉，并尽量以正交为宜，必须斜交时，交叉角应大于45度。
平面交叉范围内的纵坡宜为平坡，紧接该路段的纵坡一般不应大于3%，特殊地段不应大于5%。
农村牧区道路与干线公路交叉时，要保证干线公路畅通为原则，平交道口应设置必要的交通安全设施。
2.沿线设施
为保障良好的交通秩序和行车安全，交通标志要因地制宜，应在规定地点设置护栏、护桩、警告、禁令、标线、限制等必要的标志和安全设施，其标志、图案、着色按有关规定执行。
八、绿化
道路绿化可以有效稳定路基、美化路容、保护环境、提高行车的安全性和舒适性，同时还会收到紧急效益。有条件的地区，在道路建设的同时应同步进行绿化。当路段均为路堤或路堑路段，路树应在边坡坡角或边坡坡顶一定距离以外进行。任何路段均不得在道路路肩上植树。