贯彻宽严相济刑事政策的理性思考

仙桃市人民检察院 付克非


2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了要实施宽严相济的刑事司法政策。为此，最高人民检察院出台了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》等规定 。近一年来，检察机关积极贯彻宽严相济的刑事政策，为和谐社会建设发挥了积极作用。经过一年的司法实践，我们认为贯彻宽严相济的刑事政策，只有从理论上正确认识它，才能在实践中正确适用它，最终达到法律效果和社会效果的统一，使宽严相济刑事司政策在构建社会主义和谐社会中发挥预期的作用。
一、正确认识宽严相济刑事司法政策
（一）宽严相济刑事司法政策是我国目前的基本刑事政策
　　所谓刑事政策，是指国家基于预防犯罪、控制犯罪以保障自由、维护秩序、实现正义目的而制定、实施的战略、策略、方针、准则、计划以及具体措施等的总称。刑事政策有基本刑事政策和具体刑事政策之分。基本刑事政策是由国家或执政党制定的，对一切犯罪及其他有关危害行为做斗争具有普遍意义的方针、策略和准则。它具有指导全部刑事立法、刑事司法及其他有关活动的作用。具体刑事政策是国家或执政党针对特定时期、特定犯罪态势及其危害行为制定的方针、策略和准则。
当前，我国面临着这样的局面：一方面，犯罪总量持续上升，重大犯罪突出，青少年犯罪呈逐年上升的趋势；另一方面，司法资源的投入量与需求量的矛盾没有得到解决，司法机构和人员超负荷运转。如果在打击严重犯罪的同时，不对某些轻微犯罪实行宽松的刑事政策，刑事司法资源的供需矛盾还会进一步加深，刑事司法系统也有可能陷入恶性循环的困境。一味“严打”只会导致刑法的过分张扬，与构建社会主义和谐社会的美好愿望背道而驰；而一味地轻缓又会造成刑罚的乏力，损害刑法的权威。因此我们认为，党中央在新的形势下提出宽严相济刑事司法政策，应该是我国现阶段惩治与预防犯罪的基本的刑事政策。
（二）正确理解宽严相济刑事政策中的“宽”和“严”
“宽”，可以从以下四个方面理解：一是该轻则轻。即对于那些较为轻微的犯罪，处以较轻刑罚。二是该重则轻。虽然所犯罪行较重，但行为人具有坦白、自首或立功等法定或酌定情节的，法律上予以宽恕，在本应判处较重之刑的情况下判处较轻之刑。三是非犯罪化。即在侦查、起诉、审判阶段，对一些轻微的危害社会行为不以犯罪行为论处。四是非刑罚化。即宣判行为人有罪，但不限制其自由，而是将其置于一定机构的监控之中。“严”，首先是要在刑事立法上做到法网严密，以惩罚犯罪，保护人民；其次是在罪刑相适应原则指导下对严重犯罪在法定刑限度内判处较重的刑罚。
（三）宽严相济刑事司法政策必须的现行刑事法律框架内运行
　　刑事司法政策反映的是党和国家在一定时期对付犯罪的意志倾向，具有指导和调节刑事立法、刑事司法、刑事执行的导向性，体现国家的刑事立法精神、刑事司法和刑事执行趋势，因而刑事司法政策与刑事法律在本质上是统一的。但是由于刑事司法政策具有灵活性，而刑事法律具有稳定性，在政策变动时，很多法律条文不可能得到及时修改，这必然在某种程度上与刑事法律的稳定性产生一定的冲突。如《刑事诉讼法》第一百四十一条规定“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉”，而最高人民检察院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》中提出“在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉”，这种冲突现象可能使人们产生一种心理，即刑事法律在一定时间和程度上是可以被忽视甚至被突破，从而使人们产生对刑事法律和刑事司法政策不确定性的认识。因此，我们在贯彻宽严相济刑事司法政策时必须严格遵守刑事法律确立的罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相适应等基本原则，不允许有任何形式的超越或突破，以维护法治的权威。
二、正确适用宽严相济刑事司法政策
检察机关作为国家的法律监督机关，应当履行刑法规定的“惩罚犯罪，保护人民”的神圣职责，因此检察工作必须按照最高人民检察院的工作方针，积极探索新的工作机制，保证宽严相济刑事司法政策的正确适用。
（一）对轻微刑事犯罪坚持依法从宽的政策
1、严格把握逮捕的条件。逮捕作为最严厉的强制措施，其适用条件非常严格，“行为已构成犯罪、可能判处有期徒刑以上刑罚、确有逮捕必要”这三个条件缺一不可，在此前提下，我们应当重点考虑“是否有逮捕必要”。在目前刑诉法对此并无明确规定的情况下，我们应当将是否具有社会危险性、是否存在妨碍刑事诉讼正常进行作为判断是否有逮捕必要的核心标准，对检察机关有证据证明有犯罪事实，但犯罪嫌疑人的犯罪情节较轻，可能判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，或者患有严重疾病、正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女，且具备取保候审、监视居住条件的犯罪嫌疑人，做出的不捕决定。如我院近几年来在办理涉嫌交通肇事犯罪案件时，把犯罪嫌疑人是否认罪、是否积极赔偿、是否取得被害人及其近亲属的谅解作为是否有“逮捕必要”的条件，既保证了案件诉讼的正常进行，又收到了满意的社会效果。
　　2、正确适用相对不起诉。正确适用相对不起诉有利于节约诉讼成本，合理使用司法资源，避免将轻微犯罪人推入繁杂冗长的诉讼程序，使一些犯罪嫌疑人可以通过其它非刑罚化方式得到改造，减少犯罪嫌疑人因轻微犯罪遭受短期自由刑而产生仇视和对抗社会的扭曲心态。因此，要发挥相对不起诉对犯罪的预防、改造、震慑之功能，对于一般交通肇事案件，亲友、邻里、同学、同事之间因纠纷引发的轻微刑事案件，犯罪嫌疑人认罪悔过、积极赔偿损失并得到被害人谅解，双方达成和解并切实履行，社会危害不大的，一般不起诉；对犯罪情节较轻，法定刑在三年以下，犯罪嫌疑人主观恶性较小、人身危险性不大，有认罪悔罪表现的，可以根据情况决定不起诉；对于罪行较重，但主观恶性不大，有认罪悔罪表现，赔偿损失并得到被害人谅解和双方达成和解并切实履行，社会危害不大，且有重大立功表现的，可以不起诉。
3、有效施行刑事和解制度。刑事和解是借鉴恢复性司法的理念而引进的制度，对于贯彻“宽严相济”的刑事政策，不仅十分必要，而且切实可行。刑事和解制度在实体上能够确保被害人的实质利益，避免加害人负面的标签效应；在程序上提升了被害人在刑事追诉程序中参与地位；在法理上合乎刑事追诉经济原则，有利于提升加害人社会责任感，回复秩序的和平。它旨在提升被害人和犯罪人的满意度，降低再犯率，它与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”及现在构建和谐社会的理念相一致。经过实践表明，刑事和解机制对于解决轻微刑事案件、妥善处理社会纠纷具有重要的实践价值，已经引起刑法理论界的广泛关注和社会的普遍认可。我院在处理因亲友、邻里及同学同事之间纠纷引发的轻微刑事案件中试行和解制度后，收到了很好的效果。
　　（二）对严重刑事犯罪坚持依法从严的政策
1、明确界定必须严厉打击的犯罪。从基层院实践来看，一是从犯罪行为界定，“严”的适用对象主要包括黑社会性质组织犯罪、恐怖犯罪、毒品犯罪、恶势力犯罪、强奸、抢劫、绑架等严重危害社会治安的刑事犯罪，“两抢一盗”等多发性犯罪；严重破坏金融秩序、侵犯知识产权、制售严重危害人身案例和人体健康的伪劣商品等严重破坏社会主义市场经济秩序的犯罪；破坏社会主义新农村建设的犯罪。二是从犯罪主看，“严”的适用对象是严重危及社会稳定的犯罪人，包括严重职务犯罪和累犯、数罪犯和多次犯罪的人。
　　2、明确规定从严打击的方式。一是实体上“依法从重”。一方面是刑事政策导向的“从重”。根据社会治安的实际需要，对适用对象在政治上和法律上给予超出一般犯罪或犯罪人的否定评价；另一方面是实际处罚意义上的“从重”，即在相对确定的法定刑的范围内适用较重的刑种或较长的刑期。二是程序上“依法从快”。所谓“依法从快”是指在法定的程序下，在法定期限以内，对适用对象及时审查、及时起诉，以达到有效地追究犯罪、证实犯罪、打击犯罪的效果。
三、贯彻宽严相济刑事司法政策应注意的问题
（一）遏制“轻刑化”倾向，维护刑法的权威
　　一是要公正处理职务犯罪。近几年来，职务犯罪量刑偏轻现象日益明显，据统计：我院2002年至2006年侦查终结的126件职务犯罪案件在移送起诉后，人民法院判决宣告缓刑比例较高。2002年26件案件中18件缓刑，缓刑率为69%；2003年26件案件中21件缓刑，缓刑率为81%；2004年26件案件中24件缓刑，缓刑率为92%。2005年27件职务犯罪案件,21件为缓刑判决，缓刑率为78%；2006年21件案件中18件缓刑，免于刑事处罚3件，缓刑率76%；2002年至2006年5年职务犯罪案件缓刑判决占全部案件的比例为78.6%，而同期其他刑事犯罪的缓刑适用率不超过10%。职务犯罪量刑偏轻的现象普遍存在，给维护司法公正，构建和谐社会带来不容忽视的危害。首先，容易让犯罪分子形成侥幸心理，降低犯罪成本。其次，容易让潜在的犯罪分子形成攀比心理，认为依据同等原则，也能得到轻刑化处理。再次，容易让人民群众产生误解心理，认为司法机关对职务犯罪处理不公，官官相护，进而对法律面前人人平等的司法理念产生怀疑。因此，检察机关在办案中对职务犯罪的自首、立功等等法定从轻情节在认定上条件要严格把握，加强量刑建议权的行使，适用的抗诉监督缓刑、免于刑事处罚的适用，建立调查机制强化法官责任制度，减少司法腐败诉产生。
二是要慎重处理青少年犯罪。近几年，我国青少年犯罪形势非常严峻，已成为一个不容忽视的重要社会问题。据统计，我院2004年提起公诉的青少年犯罪案件109件186人，占案件总数的33.8%；2005年提起公诉的青少年犯罪案件145件169人，占案件总数的40.5%；2006年提起公诉的青少年犯罪案件168件199人，占案件总数45.7%。从以上数据可以看出，青少年犯罪呈逐年上升趋势，其中未成年人（包括在校学生）抢劫、盗窃等侵财案件占相当大的比例。由于宽严相济刑事司法政策的实施，青少年犯罪嫌疑人的不捕、不诉比例也呈上升趋势。由于有些青少年犯罪没有得到应有的刑罚惩罚，使刑罚的惩罚教育作用没有得到有效发挥，实际上带来了再犯罪增加等不良后果，同时也损害了刑法的权威。因此，对青少年犯罪要慎重处理，不能有凡涉及青少年犯罪、未成年人犯罪一律从轻的片面观点，要体现 “刑罚的威严不在于其严厉,而在于其不可避免”刑罚理念。
（二）建立健全贯彻宽严相济刑事政策的保障机制。现阶段，宽严相济的刑事政策多是一些原则性的笼统规定，并且是以各个司法部门的司法指导性文件的形式表现出来，公、检、法自成体系，没有统一适用的标准，缺乏可操作性，如《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》中规定“一般应当将未成年人与成年人分案起诉”，但公安机关与人民法院缺乏相关规定，难以保证分案起诉的质量和效果。各系统的考评标准也不尽相同，甚至各系统内部的考评标准也相互冲突，给实际贯彻带来不便。如检察机关逮捕质量标准规定，已逮捕的案件被决定不起诉的，被认为是有缺陷的案件，这也给审查逮捕工作带来困惑。笔者认为，一是要从制度上加以保证，立法机关可以将适应社会发展需要的刑事政策通过立法程序上升为法律，使其成为强制性规范，具备更高的法律效力，这样可以出口避免司法实践中各司法部门各行其是，出现不协调、不统一，破坏法制权威的现象。二是要改变政法各部门的考评机制，化相互牵制的消极因素为相互配合的积极因素，将案件放到整个刑事司法过程中考评其质量与效果，避免条块分割和部门利益影响整个案件的效果，妨碍宽严相济刑事司法政策的正确贯彻执行。


浙江省丽水市人民政府


丽水市饮用水地表水源保护区管理办法

丽政令〔2008〕53号


《丽水市饮用水地表水源保护区管理办法》已经市人民政府第34次常务会议审议通过，现予公布，自2008年7月1日起施行。



市 长





二○○八年四月二十七日



丽水市饮用水地表水源保护区管理办法

第一章 总 则



第一条 为保护饮用水水源，保障人民群众身体健康，促进经济社会发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水法》等相关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于丽水市区经政府批准的集中式供水的饮用水地表水源保护区的管理。

第三条 保护区范围内的各级人民政府应把饮用水水源保护工作纳入本地的经济和社会发展规划及水污染防治规划，采取有效措施，治理现有污染源，控制新污染，切实保护和改善本辖区内的水源生态环境。

第四条 市区饮用水地表水源实行分级属地管理和分工负责相结合的管理体制。

丽水市环境保护行政主管部门负责对市区水源保护区实施统一监督管理。

市水利、建设、卫生、工商、农业、林业、国土、公安、交通、安监等部门和莲都区政府及其他相关地方政府按照有关法律、法规的规定，履行各自职责，共同做好水源环境保护监督管理工作。



第二章 饮用水地表水源保护区的划分和防护



第五条 饮用水地表水源保护区划定方案，由市人民政府依法报省政府批准后实施。饮用水地表水源保护区按照不同的水质标准和防护要求分级划分水源保护区，一般划分为一级保护区、二级保护区和准保护区。

市政府在一级保护区边界、输水管线保护区设立特别保护标志，在二级保护区、准保护区边界设立保护标志。

第六条 一级水源保护区的水质不得低于GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准，并符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749—2006）的要求。二级水源保护区的水质应达到GB 3838—2002《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。准保护区水质应保证二级保护区水质满足Ⅲ类标准。

第七条 原水的供应单位应当定期对保护区范围的水质进行检测，定期形成水质量状况报告，并将结果及时报送市环境保护行政主管部门和水行政主管部门。

有关行政主管部门应当定期对保护区范围的水质进行监测。

第八条 饮用水地表水源各级保护区及准保护区内均必须遵守下列规定：

（一）禁止一切破坏水环境生态平衡的活动以及破坏水源涵养林、护岸林、与水源保护相关植被的活动；

（二）禁止向水域倾倒工业废渣、城市垃圾、粪便及其他废弃物；

（三）科学、合理使用化肥、农药，禁止使用剧毒和高残留农药，不得使用炸药、毒品捕杀鱼类；

（四）禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液，禁止在水体清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆和容器；

（五）禁止其它可能污染水体的行为。

第九条 饮用水地表水源一级保护区内必须遵守下列规定：

（一）禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

（二）禁止向水域排放污水，已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除；

（三）不得设置与供水需要无关的码头，禁止停靠船舶；

（四）禁止设置油库和建立墓地；

（五）禁止放养禽畜和网箱养殖；

（六）禁止从事旅游、游泳、捕鱼、钓鱼和其他可能污染水源的活动。

第十条 饮用水地表水源二级保护区内必须遵守下列规定：

（一）禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭；

（二）禁止向水域排放污水，已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除；

（三）禁止设立装卸垃圾、粪便、油类和有毒物品的码头；

（四）禁止堆放化工原料、矿物油类及有毒的物品；

（五）在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。

第十一条 禁止在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目；改建建设项目，不得增加排污量。

第十二条 各有关县级人民政府及有关部门应当根据保护饮用水水源的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防治水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。

第十三条 饮用水水源受到污染可能威胁供水安全的，环境保护主管部门应当责令有关企业事业单位采取停止或减少排放污染物等措施。

第十四条 农业行政主管部门应当采取措施，指导农业生产者合理使用化肥和农药，发展生态农业，控制对水体的污染。

第十五条 因突发性事故造成或可能造成饮用水水源污染时，事故责任者应立即采取应急措施减轻危害程度并报告供水单位和市环境保护行政主管部门，接受调查处理。



第三章 管理部门职责



第十六条 市环境保护主管部门对市区饮用水源保护和污染防治实施统一监督管理，履行以下职责：

（一）贯彻国家有关饮用水源保护和污染防治方针政策，组织实施有关环境保护法律、法规和规章；

（二）会同有关部门拟定饮用水源保护区区划方案；

（三）协调有关部门做好饮用水源保护工作；

（四）负责饮用水源保护监督、监测和管理；

（五）查处饮用水源保护区污染事故和环境违法行为；

（六）履行环境保护法律、法规规定的其它职责。

第十七条　市有关管理部门应按照各自的职责，协同环保部门做好饮用水源保护区污染防治监督管理，主要履行以下职责：
　　（一）市建设、国土资源行政主管部门负责饮用水源保护区规划管理，纠正并查处违法用地行为，优先安排饮用水源保护工程用地；
　　（二）市水行政主管部门依法实行水资源的统一管理和监督工作；
　　（三）市卫生行政主管部门负责饮用水源卫生质量的监督管理；
　　（四）市公安、交通、安全生产监督管理行政主管部门负责剧毒、危险品运输和使用的安全管理；

（五）市农办负责牵头相关行政主管部门做好农村生活污水治理；
　　（六）市农业行政主管部门对饮用水源保护区内农业生产造成的水污染实施监督管理；

（七）市林业行政主管部门做好饮用水源保护区内退耕还林、涵养林保护、生态修复等工作。

第十八条 原水的供应单位和业主单位负责水源保护区的日常巡查和管理。



第四章 奖励与处罚



第十九条 任何单位和个人都有责任保护水源环境，有权对污染和破坏水源环境的行为进行检举和控告。 保护区范围内的乡、村和其他单位应把水源保护列为年度考核与评定文明乡、村和单位的必备条件。 市人民政府对保护和改善水源环境及实施本办法有显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第二十条 对违反本办法规定的污染水源保护区的环境违法行为和造成水源保护区环境污染事故的单位或个人，由环保行政主管部门按照有关法律法规予以处罚。
第二十一条对违反本办法规定的其他违法行为，由其他相关部门依据相关法律法规给予处罚。

第二十二条　造成水源污染危害的单位或个人,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。
第二十三条　有关行政主管部门的工作人员,因滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等失职、渎职行为,造成水源水质污染的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分,情节严重、触犯刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。



第五章　附　　则



第二十四条　各县(市、区)饮用水水源保护区的管理，可根据当地实际情况，参照本办法执行。
第二十五条 本办法自2008年7月1日起实施。2002年4月1日丽水市人民政府发布的《丽水市黄村水库饮用水地表水源保护区管理办法》（丽政令第21号）同时废止。